V SA/Wa 553/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Asesor WSA - Andrzej Kania (spr.), Protokolant - Anna Lew-Starowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; 1. Uchyla zaskarżoną decyzję, 2. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2006 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako ,,Prezes Zakładu’’), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2006 r., nr [...] odmawiającą S. W. umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Pismem z 4 maja 2006 r. S. W. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddziału w O., Inspektoratu w K. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu wniosku powołał się na upadek prowadzonej firmy i trudną sytuację materialną uniemożliwiającą spłatę zadłużenia. Wskazał, że od 2001 r. bezskutecznie poszukuje pracy oraz, że utrzymuje się z zasiłku z Opieki Społecznej. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z [...] września 2006 r., nr [...] odmówił umorzenia stronie wnioskowanych należności w łącznej kwocie [...] zł. w tym składek na ubezpieczenie społeczne, za okres 07.2001 r. - 02.2002 r., 07.2004 r. -12.2004 r. w łącznej kwocie [...] zł.; składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 05.2001 r., 07.2001 r.- 02.2002 r., 07.2004 r.-12.2004 r. w łącznej kwocie [...] zł oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 05.2001 r., 07.2001 r. – 02.2002 r., 07.2004 r. – 11.2004 r. w łącznej kwocie [...] zł. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887 ze zm); powoływanej dalej jako ,,u. s. u. s’’. Uzasadniając decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że S. W. nie opłacił składek z tytułu prowadzonej w okresie od [...].08.1998 r. do [...].01.2005 r. działalności gospodarczej w zakresie usług [...]. Podał, że dłużnik zatrudniony był do dnia [...].08.2006 r. w P. ,, [...]’’, ,, [...]’’ Sp. z o.o., ,, [...]’’ Sp. z o. o. i z tego tytułu pobrał wynagrodzenie za pracę w kwocie [...] zł. brutto, [...] zł. brutto. Organ stwierdził, że zobowiązany obecnie podjął pracę w firmie ,, [...]’’ oraz, że dodatkowym dochodem rodziny jest zasiłek okresowy z MOPS w kwocie [...] zł. miesięcznie. Wskazał także, że żona dłużnika jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Obciążenia związane z utrzymaniem domu obejmują: podatek od nieruchomości – [...] zł. kwartalnie, opłaty za wodę – [...] zł. za dwa miesiące, za energię elektryczną – [...] zł. miesięcznie, za gaz – [...] zł. miesięcznie. Strona jest właścicielem działki nr [...], obręb S. a także samochodu [...] marki [...] (1979 r.), ciągnika samochodowego marki [...] (1987 r.) oraz przyczepy ciężarowej specjalizowanej (1978 r.). Wobec dłużnika prowadzone jest postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych skierowanych do realizacji przez Inspektorat ZUS w K. Następnie organ przytoczył treść przepisów art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. regulujących umarzanie należności z tytułu składek a także Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytuł składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zdaniem organu w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności z tytułu składek ponieważ nie zachodzi całkowita nieściągalność należności obciążających S. W. o czym świadczy prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że dochód w rodzinie strony, w przeliczeniu na 1 osobę stanowi kwotę [...] zł brutto oraz, że istnieje możliwość zabezpieczenia należności w formie zastawu lub hipoteki na ruchomościach oraz nieruchomości strony. Zobowiązany jest osobą zdolną do pracy, nie poniósł strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej a także nie musi sprawować opieki nad członkiem rodziny co ograniczałoby jego zdolności zarobkowe. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z [...] listopada 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), w związku art. 83 ust. 4 u..s.u.s. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie umorzenia należności. Uzasadniając decyzję Prezes Zakładu podzielił stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że w sprawie S. W. nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Podkreślił jednocześnie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w przeciwieństwie do wierzycieli w cywilnoprawnych stosunkach zobowiązaniowych, nie może swobodnie dysponować swoją wierzytelnością lecz opierać się musi na obowiązujących przepisach prawa. Odnosząc się do przedstawionej przez stronę dokumentacji szpitalnego leczenia żony Prezes Zakładu stwierdził, że dotyczy ona leczenia z 2003 r. i nie wynika z niej, że leczone wówczas schorzenie ma wpływ na aktualny stan zdrowia żony strony. Ponadto Prezes Zakładu zauważył, że strona nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających ponoszenie wydatków na zakup leków. Końcowo organ zaznaczył, że umorzenie należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową opartą na konstrukcji prawnej uznania administracyjnego a korzystanie z władzy uznaniowej nie oznacza dowolności podejmowania decyzji, bowiem ramy swobody działania organu zakreślają ogólne zasady k.p.a. Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu skarżący, pismem z 17 grudnia 2006 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że wystąpił o umorzenie należności po przeczytaniu artykułu prasowego informującego o umarzaniu przez ZUS zaległości zadłużonym firmom. Podniósł, że jest osobą chorą na [...] oraz [...]. Podkreślił także, że nie jest w stanie opłacić składek z uwagi na brak pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Sąd stwierdził, iż decyzja Prezesa Zakładu wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako: "k.p.a.", chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie zaś do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie budzi zatem wątpliwości, iż w sprawach umarzania należności decyzje wydawane są przez dwa różne organy, tj. w pierwszej instancji - Zakład, a następnie przez Prezesa Zakładu. Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku (odmiennie niż przy decyzjach podejmowanych przez np. ministra) ma ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu przez inny organ. W sprawie niniejszej decyzję organu pierwszej instancji podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Zastępca Dyrektora Oddziału Zakładu G. H. Organem pierwszej instancji był jednakże Zakład. Zgodnie zaś z art. art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu kieruje Zakładem i reprezentuje go na zewnątrz. Ta sama osoba – pracownik organu pierwszej instancji, podpisała również decyzję wydaną po rozpatrzeniu sprawy przez inny organ (Prezesa Zakładu), ponownie rozpatrujący sprawę w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy o postępowaniu odwoławczym. W rezultacie ta sama osoba podpisała obie wydane w niniejszej sprawie decyzje, pochodzące od różnych organów. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle tego przepisu G. H. nie mgła zatem podpisać decyzji w imieniu Prezesa Zakładu, działającego jako organ ponownie rozpatrujący sprawę. Wydanie decyzji ostatecznej, z upoważnienia organu, przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Sądu przesłanka ta wystąpiła w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja podpisana został przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącej o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Prezesa Zakładu, który winien uwzględnić pogląd Sądu co do naruszenia omówionych powyżej przepisów formalnych. Prezes Zakładu winien ustalić także czy stan faktyczny ustalony w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie uległ istotnej zmianie tj. wyjaśnić czy w sprawie – już po wydaniu zaskarżonej decyzji - nie wystąpiły okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3 oraz w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - dające podstawę do rozważenia możliwości umorzenia wnioskowanych przez S. W. należności. Zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (Zakładu), ale też ustosunkowania się do wszystkich ewentualnie podnoszonych przez stronę okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.