V SA/Wa 557/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant: sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia I instancji i umorzenia postępowania w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie zatwierdzenia zmian akt weryfikacyjnych: oddala skargę. Przedmiotem skargi P. Sp. z o.o. w K. (dalej: Spółka, Skarżąca, Strona) jest postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. (dalej: Dyrektor IC, organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...], uchylające postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w P. (dalej: Naczelnik UC) z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] i umarzające postępowanie w sprawie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Skarżąca zwróciła się do Naczelnika UC o dokonanie zmiany danych znajdujących się w aktach weryfikacyjnych punktu gier na automatach o niskich wygranych usytuowanego w [...] w miejscowości [...], dalej: punkt gier, polegających na czasowym zawieszeniu eksploatacji w terminie od dnia [...] listopada 2013 r. na czas nieokreślony automatu do gier o niskich wygranych [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie dokonania zmiany danych znajdujących się w aktach weryfikacyjnych punktu gier na automatach o niskich wygranych usytuowanego w [...] w miejscowości [...] 2013 r. na czas nieokreślony dwóch automatów do gier o niskich wygranych: [...]. W uzasadnieniu, powołując się na postanowienia art. 165a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j. Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), dalej: O. p., Naczelnik UC wskazał, że Dyrektor IC decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...], cofnął Stronie zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Strona złożyła zażalenie na ww. postanowienie zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania podatkowego w szczególności poprzez uznanie, że decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...], którą Dyrektor IC cofnął Stronie zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej w W. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] podlega wykonaniu. Dyrektor IC, działając m.in. na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 239 i art. 208 O. p., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...], uchylił ww. postanowienie Naczelnika UC odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie dokonania zmiany danych znajdujących się w aktach weryfikacyjnych i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 64 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1404), dalej: u. o. s. c., a także przytoczył treść § 4 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 grudnia 2009 r. w sprawie urzędowego sprawdzenia (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 417), dalej: rozporządzenie. Organ odwoławczy podkreślił, że stan faktyczny ustalił w oparciu o materiał zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne, które pojawiły się już w trakcie postępowania zażaleniowego, a które to okoliczności były istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Organ drugiej instancji stwierdził, że zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z [...] lipca 2008 r. Nr [...], stanowiące podstawę prowadzenia działalności w ww. punkcie gier, udzielone na okres 6 lat, wygasło z dniem [...] lipca 2014 r. Wobec powyższego organ uznał, że nie może ponownie rozpatrzyć zawisłej przed nim sprawy oraz odnieść się do zarzutów przedstawionych w zażaleniu. Dlatego też uchylił postanowienie Naczelnika UC oraz umorzył postępowanie w sprawie. Pismem z dnia [...] września 2014 r. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Dyrektora IC wnosząc o jego uchylenie i uchylenie postanowienia Naczelnika UC oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 121 O. p. poprzez złamanie zasady działania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, 2) art. 208 O. p. poprzez jego niesłuszne zastosowanie i uznanie, iż przeprowadzenie postępowania odwoławczego jest bezprzedmiotowe, 3) art. 201 § pkt 2 O. p. poprzez jego niesłuszne niezastosowanie i niezawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu Strona wskazała, że [...] stycznia 2014 r. zwróciła się do Dyrektora IC o przedłużenie zezwolenia z [...] lipca 2008 r. Zatem organ ten miał wiedzę, że sprawa o przedłużenie zezwolenia jest w toku. Dlatego też w ocenie Spółki bezzasadne było uznanie, że rozpoznanie jej wniosku jest bezprzedmiotowe. Zdaniem Skarżącej organ winien zawiesić postępowanie w sprawie dokonania zmiany danych znajdujących się w aktach weryfikacyjnych do czasu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przedłużenia zezwolenia. Spółka wniosła również o zawieszenie postępowania do czasu udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygnaturze akt P 4/14 podnosząc, iż treść odpowiedzi na to pytanie ma wpływ na rozpatrzenie niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor IC podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t. j. Dz. U. z 2014 r. poz.1647, z późn.zm.). Po rozpoznaniu niniejszej sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarga jest niezasadna. Naczelnik UC odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zatwierdzenia akt weryfikacyjnych, z uwagi na to, że Dyrektor IC decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...], cofnął spółce zezwolenie udzielone decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] lipca 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], zatem w dniu złożenia przedmiotowego zgłoszenia Strona nie posiadała ważnego zezwolenia. Natomiast organ II instancji - z uwagi na nową okoliczność w sprawie, tj. wygaśnięcie z mocy prawa z dniem [...] lipca 2014 r. 6-letniego zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] – uznał że dalsze postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia akt weryfikacyjnych jest bezprzedmiotowe i zaskarżonym postanowieniem wyeliminował z obrotu prawnego postanowienie Naczelnika UC – uchylając go w całości i umorzył postępowanie w sprawie. W ocenie Sądu powyższe rozstrzygnięcia są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Podstawę prawną wydania skarżonego postanowienia stanowił przepis art. 233 § 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 239 i art. 208 § 1 O. p. Przepisy wskazane wyżej stanowią, że organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania władny jest orzec o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 208 § 1 O. p.). Ta regulacja, na podstawie art. 239 O. p., ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Odnosząc się do zasadności podjętego rozstrzygnięcia należy wskazać, że w świetle obowiązującej wykładni prawa postępowanie jest wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia sprawy podatkowej co do jej istoty. Jest to cel zasadniczy postępowania, prowadzący do konkretyzacji przepisów prawa podatkowego w granicach wyznaczonych przedmiotem sprawy. Przeszkody, które mają charakter przejściowy stanowią podstawę zawieszenia postępowania, a powodujące definitywne zahamowanie czynności procesowych, stanowią o konieczności zakończenia postępowania bez zrealizowania jego zasadniczego celu. Umorzenie postępowania, kończąc bieg sprawy i czynności postępowania w niej prowadzonych, zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron postępowania. W rozumieniu przepisu art. 207 § 2 O. p. jest to "inny sposób" zakończenia postępowania, stanowiący alternatywę jej załatwienia co do istoty. Akt umorzenia postępowania wywiera szereg różnych skutków prawnych. Podstawowe znaczenie w ustaleniu zakresu stosowania art. 208 § 1 O. p. ma treść pojęcia "bezprzedmiotowości postępowania". Bezprzedmiotowość postępowania podatkowego może mieć charakter pierwotny, gdy jej przyczyny istniały jeszcze przed wszczęciem postępowania, ale je przeoczono lub nie było o nich wiadomości, bądź wtórny, gdy jej przyczyny powstają dopiero w trakcie zawisłości sprawy w pierwszej lub drugiej instancji trybu zwykłego lub nadzwyczajnych trybów postępowania. W pierwszym przypadku z racji niedostatku informacji rozpoczęto postępowanie, w którym nie można zrealizować celu zasadniczego, a w przypadku drugim nastąpiły zdarzenia stanowiąc przyczynę bezpośrednią lub pośrednią bezprzedmiotowości postępowania. (por. Ordynacja podatkowa. Komentarz, E. Adamiak, J. Borkowski, Unimex 2010). Należy podkreślić, że umorzenie postępowania, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie ma charakter bezwzględnie obowiązujący. W tym zakresie organ nie może działać w ramach tzw. uznania administracyjnego. Umorzenie postępowania polega na tym, że postępowanie zostaje w danej instancji zakończone, jednak bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a bezczynność nie może być utożsamiana z brakiem przesłanek do uwzględnienia wniosku strony. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 208 § 1 O. p. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3264/01). Decyzja umarzająca postępowanie jest zatem orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę w niniejszym składzie, organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że wraz z upływem ważności zezwolenia wygasło uprawnienie, które mogłoby zostać skonkretyzowane w drodze decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, a więc co do istoty. Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udzielone decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w W. z [...] lipca 2008 r. na okres 6 lat wygasło z dniem [...] lipca 2014 r. Konsekwencją wygaśnięcia zezwolenia jest jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, a w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy, brak możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku Spółki w zakresie zatwierdzenia akt weryfikacyjnych dotyczących tego zezwolenia - wobec braku przedmiotu postępowania. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu prawa procesowego przez Dyrektora IC poprzez brak zawieszenia postępowania ze względu na złożony wniosek o przedłużenie zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] lipca 2008 r., w ocenie Sądu zarzut ten jest bezzasadny. Należy podkreślić, że fakt złożenia wniosku do Dyrektora IC o przedłużenie ww. zezwolenia nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania. Art. 201 pkt 2 O. p. stanowi, że organ podatkowy zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 201 pkt 2 O. p. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, w której rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, tj. sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). W związku z powyższym w sprawie niewątpliwie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, gdyż zarówno postępowanie zażaleniowe (w przedmiocie odmowy dokonania zmiany danych znajdujących się w aktach weryfikacyjnych), jak również postępowanie w przedmiocie przedłużenia zezwolenia udzielonego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. toczyło się przed tym samym organem administracyjnym. Zatem już tylko z tej przyczyny zawieszenie postępowania byłoby niezgodne z cytowanym wyżej art. 201 pkt 2 O. p. Tym samym organ nie miał żadnych uprawnień do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Podsumowując należy stwierdzić, że skoro udzielone zezwolenie na prowadzenie zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] wygasło z mocy prawa z dniem [...] lipca 2014 r., to bezzasadne było prowadzenie postępowania w przedmiocie dokonania zmiany danych znajdujących się w aktach weryfikacyjnych dotyczących tego zezwolenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie dopatrzył się naruszenia przywoływanych w skardze przepisów prawa proceduralnego. Organy działały na podstawie przepisów prawa, w sposób budzący zaufanie, a materiał dowodowy został zebrany w sposób zupełny, uprawniający do wydania kwestionowanych rozstrzygnięć. W ocenie Sądu organ II instancji był nie tyle uprawniony, co zobowiązany do zakończenia postępowania w sposób wskazany w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. Po rozpatrzeniu złożonego przez stronę w skardze wniosku o zwieszenie postępowania do czasu udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygnaturze akt P 4/14, Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku. Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.