V SA/Wa 558/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. spec. - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] sierpnia 2014r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia zmian akt weryfikacyjnych; oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] uchylająca decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w C. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] i umarzająca postępowanie w sprawie zatwierdzenia zmian akt weryfikacyjnych. Stan sprawy przedstawia się następująco: Pismem z dnia [...] maja 2014 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") zwróciła się do Naczelnika Urzędu Celnego w C. (dalej: "Naczelnik Urzędu") o zatwierdzenie zmian akt weryfikacyjnych polegających na wyłączeniu włączeniu do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych B. [...] oraz automatu B. [...] w punkcie gier zlokalizowanym w P. przy ul. M. [...]. Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Naczelnik Urzędu umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia zmian akt weryfikacyjnych punktu gier z uwagi na fakt, iż decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w W. (dalej: Dyrektor Izby Celnej") cofnął Spółce zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej w W. sygn. [...] z dnia [...] lipca 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Izby Celnej zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 20214 r. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postepowanie w sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że z uwagi na fakt, iż zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] lipca 2008 r., stanowiące podstawę do prowadzenia działalności w punkcie gier, który jest przedmiotem postępowania wygasło z dniem [...] lipca 2014 r., Dyrektor Izby Celnej nie mógł ponownie rozpatrzyć sprawy w przedmiocie zatwierdzenia zmian w aktach weryfikacyjnych i odnieść się do zarzutów przedstawionych w zażaleniu, dlatego na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a Ordynacji podatkowej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm., dalej: O.p.) uchylił decyzję Naczelnika Urzędu z dnia [...] czerwca 2014 r. i na podstawie art. 208 O.p. umorzył postępowanie. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 121 O.p. poprzez działanie w sposób nie budzący zaufania do organów podatkowych; - art. 208 § 1 O.p. poprzez jego niesłuszne zastosowanie i uznanie, iż przeprowadzenie postępowania odwoławczego jest bezprzedmiotowe; - art. 201 § 1 pkt 2 O.p. poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Skarżąca podniosła, że w dniu [...] stycznia 2014 r. złożyła wniosek o przedłużenie zezwolenia z dnia [...] lipca 2008 r. na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych i skoro toczyło się przed Dyrektorem Izby Celnej postępowanie w przedmiocie tego wniosku, to nie można uznać za bezprzedmiotowe postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zmian w aktach weryfikacyjnych. W ocenie skarżącej organ powinien zawiesić postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia. Skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania przed sądem do czasu udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt P 4/14. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelnik Urzędu umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia akt weryfikacyjnych z uwagi na to, że Dyrektor Izby Celnej decyzją z [...] lipca 2011 r. cofnął spółce zezwolenie udzielone decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w W. z [...] lipca 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w całości, zatem w dniu złożenia przedmiotowego zgłoszenia strona nie posiadała ważnego zezwolenia. Natomiast organ II instancji - z uwagi na nową okoliczność w sprawie - wygaśnięcie z mocy prawa z dniem [...] lipca 2014 r. 6-letniego zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] uznał, że dalsze postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia akt weryfikacyjnych jest bezprzedmiotowe i zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2014 r. wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Naczelnika Urzędu uchylając ją w całości i umorzył postępowanie w sprawie. W ocenie sądu powyższe rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Celnej jest zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Podstawę prawną wydania skarżonej decyzji stanowił przepis art. 233 § 1 pkt 2 lit. a w zw. art. 208 O.p. Przepisy wskazane wyżej stanowią, że organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania władny jest uchylić decyzję organu I instancji i orzec o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zasadności podjętego rozstrzygnięcia należy wskazać, że w świetle obowiązującej wykładni prawa postępowanie jest wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia sprawy podatkowej co do jej istoty. Jest to cel zasadniczy postępowania, prowadzący do konkretyzacji przepisów prawa podatkowego w granicach wyznaczonych przedmiotem sprawy. Przeszkody, które mają charakter przejściowy prowadzą do zawieszenia postępowania, a powodujące definitywne zahamowanie czynności procesowych, stanowią o konieczności zakończenia postępowania bez zrealizowania jego zasadniczego celu. Umorzenie postępowania, kończąc bieg sprawy i czynności postępowania w niej prowadzonych, zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron postępowania. W rozumieniu przepisu art. 207 § 2 O.p. jest to "inny sposób" zakończenia postępowania, stanowiący alternatywę jej załatwienia co do istoty. Akt umorzenia postępowania nie jest czynnością procesową pustą pod względem prawnym, gdyż wywiera szereg różnych skutków prawnych. Podstawowe znaczenie w ustaleniu zakresu stosowania art. 208 § 1 O.p. ma treść pojęcia "bezprzedmiotowości postępowania". Bezprzedmiotowość postępowania podatkowego może mieć charakter pierwotny, gdy jej przyczyny istniały jeszcze przed wszczęciem postępowania, ale je przeoczono lub nie było o nich wiadomości. Można mówić o wtórnej bezprzedmiotowości, gdy jej przyczyny powstają dopiero w trakcie zawisłości sprawy w pierwszej lub drugiej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych postępowania. W pierwszym przypadku z racji niedostatku informacji rozpoczęto postępowanie, w którym nie można zrealizować celu zasadniczego, a w przypadku drugim nastąpiły zdarzenia stanowiąc przyczynę bezpośrednią lub pośrednią bezprzedmiotowości postępowania. (Ordynacja podatkowa Komentarz 2010, Adamiak, Borkowski, Unimex). Umorzenie zawarte w powyższym przepisie ma charakter bezwzględnie obowiązujący (umorzenie obligatoryjne), a obligatoryjną przesłanką do umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. W tym zakresie organ nie może działać w ramach tzw. uznania administracyjnego. Umorzenie postępowania polega na tym, że postępowanie zostaje w danej instancji zakończone, jednak bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a bezczynność nie może być utożsamiana z brakiem przesłanek do uwzględnienia wniosku strony. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 208 § 1 O.p. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja umarzająca postępowanie jest zatem orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy zasadnie stwierdził, iż zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udzielone decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w W. z [...] lipca 2008r., zostało udzielone na 6 lat i okres ten upłynął z dniem [...] lipca 2014r. Wraz z upływem ważności zezwolenia wygasło uprawnienie, które mogłoby zostać skonkretyzowane w drodze decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, a więc co do istoty. Konsekwencją zatem wygaśnięcia zezwolenia jest jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, a co za tym idzie brak jest możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku spółki w zakresie zatwierdzenia akt weryfikacyjnych dotyczących tego zezwolenia - wobec braku przedmiotu postępowania. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu prawa procesowego przez Dyrektora Izby Celnej poprzez brak zawieszenia postępowania ze względu na złożony wniosek o przedłużenie zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w W. z [...] lipca 2008r., to w ocenie sądu zarzut ten jest bezzasadny. Należy podkreślić, że fakt złożenia wniosku do Dyrektora Izby Celnej o przedłużenie ww. zezwolenia nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania. Art. 201 pkt 2 O.p. stanowi, że organ podatkowy zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 201 pkt 2 O.p. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, w której rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). W związku z powyższym w sprawie niewątpliwie nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, gdyż zarówno postępowanie odwoławcze w przedmiocie zatwierdzenia akt weryfikacyjnych, jak również postępowanie w przedmiocie przedłużenia zezwolenia udzielonego decyzją z [...] lipca 2008r. toczyło się przed tym samym organem administracyjnym. Zatem już tylko z tej przyczyny zawieszenie postępowania byłoby niezgodne z cytowanym wyżej art. 201 pkt 2 O.p. Tym samym organ nie miał żadnych uprawnień do zawieszenia przedmiotowego postępowania i nie mógł jednocześnie naruszyć tego przepisu. Konkludując należy stwierdzić, że skoro udzielone zezwolenie na prowadzenie zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego wygasło z mocy prawa z dniem [...] lipca 2014r., to bezzasadne było prowadzenie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia akt weryfikacyjnych dotyczących tego zezwolenia. Należy także podkreślić, że fakt złożenia wniosku o przedłużenie zezwolenia nie mógł mieć jakiegokolwiek wpływu na wydane rozstrzygnięcie, gdyż po pierwsze do daty wygaśnięcia zezwolenia strona nie uzyskała uprawnienia w postaci przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych i po wtóre i najważniejsze w myśl art. 138 ust.1 u.g.h. takiego uprawnienia nie mogła uzyskać, gdyż w ustawie o grach hazardowych brak jest jakiejkolwiek normy prawnej pozwalającej na przedłużenie zezwolenia. Biorąc powyższe pod uwagę sąd nie dopatrzył się przywoływanych w skardze przepisów prawa proceduralnego, w tym art. 121 § 1 O.p. Organ działał bowiem w sprawie na podstawie przepisów prawa, w sposób budzący zaufanie, a materiał dowodowy został zebrany w sposób zupełny, uprawniający do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. W ocenie sądu organ II instancji był nie tyle uprawniony, co zobowiązany do zakończenia postępowania w sposób wskazany w postanowieniu z [...] sierpnia 2014 r. Z uwagi na fakt, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015r., sygn. akt P 4/14 Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 14 ust. 1 i art. 89 u.g.h. z Konstytucją, rozstrzyganie w przedmiocie zawieszenia postępowania stało się zbędne. Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd skargę oddalił.