V SA/Wa 58/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Protokolant starszy sekretarz sądowy - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisja Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego represjonowanie; oddala skargę. Z. B. (dalej: skarżący) pismem z dnia 30 września 2011 r. wniósł za pośrednictwem Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej "Instytutem Pamięci Narodowej" skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, nr [...], z dnia [...] sierpnia 2011 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia, nr [...], z dnia [...] lipca 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego represjonowanie Z. B. od [...] r. do [...] r. w trakcie [...]. Skarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. Z. B. zwrócił się do Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w K. o wydanie zaświadczenia “jako osobie represjonowanej od [...] r. do [...] r." W przedmiotowym piśmie skarżący zaznaczył, iż był [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w K. przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. pismo Z. B. z dnia [...] października 2010 r. Dyrektorowi Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w L. uznając, iż jest to organ właściwy miejscowo w sprawie. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. Z.B. złożył zażalenie na ww. postanowienie do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, w którym wyraził niezadowolenie z faktu, iż jego sprawa została przekazana do realizacji Dyrektorowi Oddziału IPN w L.. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Biuro Prawne IPN zwróciło się do Z. B.o sprecyzowanie żądania skierowanego do Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w K., zawartego w piśmie z dnia [...] października 2010 r. W odpowiedzi na ww. pismo Z. B. pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. poinformował Biuro Prawne IPN, iż zwraca się o wydanie "zaświadczenia w celu [...]." W dniu [...] marca 2011 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowienie, nr [...], uchylające postanowienie Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w K. z dnia [...] listopada 2010 r. przekazujące pismo Z. B. z dnia [...] października 2010 r. w sprawie wydania zaświadczenia Dyrektorowi Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w L.. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ II instancji wskazał, iż postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 65 § 1 k.p.a., gdyż jedynym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Z. B. jest Prezes Instytutu Pamięci Narodowej. Postanowieniem, nr [...], z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej odmówił wydania zaświadczenia o represjonowaniu Z. B. od [...] r. do [...] r. w trakcie [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Z. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniósł o uchylenie ww. postanowienia i wydanie zaświadczenia. We wniosku Z. B. stwierdził m. in., że postanowienie, nr [...], z dnia [...] czerwca 2011 r. narusza art. 2, 8, 32 pkt 1 i 2 oraz art. 51 pkt 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdził również, że załączone (przez niego) dowody potwierdzają fałszerstwo w dokumentach [...]. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej postanowieniem, nr [...], z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie, nr [...], z dnia [...] lipca 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego represjonowanie Z. B. od [...] r. do [...] r. w trakcie [...]. W uzasadnieniu postanowienia Prezes Instytutu Pamięci Narodowej podkreślił, iż w wyniku przeprowadzonej kwerendy nie odnaleziono żadnych dokumentów świadczących o represjonowaniu Z. B. od [...] r. do [...]r. w trakcie [...], a tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania przez Prezesa IPN zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Ponadto Prezes Instytutu Pamięci Narodowej wyjaśnił, iż zgodnie z regulacją przepisów art. 217-220 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter postępowania uproszczonego. Z treści przepisu art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o jego otrzymanie. Osoba taka może żądać wydania zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego. W takim przypadku, zgodnie z treścią przepisu z art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jeżeli na podstawie posiadanych dokumentów, organ nie może potwierdzić określonych faktów, wówczas zobowiązany jest wydać postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.). Organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2008 r. o sygn. I OSK 588/2008 podkreślił, że "określenie danych znajdujących się w jego posiadaniu użyte art. 218 § 1 k.p.a. nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nimi także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających". Organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie ewidencją rejestrem bądź innymi danymi znajdującymi się w posiadaniu organu jest zasób archiwalny Instytutu Pamięci Narodowej. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej nie może natomiast wydać zaświadczenia w oparciu o dane zawarte w pismach Z. B. skierowanych do IPN oraz w załączonych do nich kopiach dokumentów. Organ podkreślił, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 listopada 1999 r. o sygn. I SA 80/99 "zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Wynika z tego, że organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia m. in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu (art. 218 § 1 k.p.a. a contrario) albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy. W każdej z powyższych sytuacji postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest zgodne z prawem". Prezes Instytutu Pamięci Narodowej stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z pierwszą z ww. przesłanek. Wnioskodawca domaga się bowiem poświadczenia okoliczności faktycznych, które nie wynikają z dokumentacji zgromadzonej w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej. W opinii organu odwoławczego dostęp do zbiorów archiwalnych Instytutu oraz uzyskiwanie informacji o treści dokumentów znajdujących się w tych zbiorach możliwy jest wyłącznie w trybach ściśle uregulowanych przepisami ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 tej ustawy w zakresie działalności archiwalnej Instytut Pamięci Narodowej gromadzi, ewidencjonuje, przechowuje, opracowuje, zabezpiecza i udostępnia dokumenty ukazujące fakty i okoliczności dotyczące losu Narodu Polskiego w latach 1939 - 1990 i informujące o poniesionych ofiarach i wyrządzonych szkodach, wydaje na ich podstawie uwierzytelnione odpisy, wypisy, wyciągi i reprodukcje przechowywanych dokumentów. W art. 29a ustawy o IPN ustawodawca wskazał natomiast kiedy i w jakim zakresie Prezes Instytutu Pamięci Narodowej jest uprawniony i zarazem zobowiązany do udostępnienia informacji o dokumentach zgromadzonych w Instytucie w formie zaświadczenia. Zgodnie z treścią tego przepisu Prezes Instytutu Pamięci Narodowej, na wniosek, informuje w ciągu 14 dni w formie zaświadczenia jedynie o tym, czy dane osobowe wnioskodawcy są tożsame z danymi osobowymi, które znajdują się w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 5, oraz innych osób, udostępnionym w Instytucie Pamięci od dnia 26 listopada 2004 r. Przepis art. 29a jako jedyny w całej ustawie przewiduje formę zaświadczenia i określa przy tym szczególny zakres i warunki wydawania zaświadczeń. Dostęp do informacji o innych dokumentach zgromadzonych w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej został uregulowany w kolejnych przepisach ustawy o IPN i przybiera formę czynności materialno - technicznej, tj. udostępnienia do wglądu oryginałów lub kopii dokumentów bądź też formę decyzji administracyjnej (art. 30 i nast.). Prezes Instytutu Pamięci Narodowej dodał, że zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 ustawy o IPN postępowanie w sprawach uregulowanych w ustawie prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy o IPN nie stanowią inaczej. Z powołanego przepisu wynika, iż ustawa o IPN odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w zakresie procedury postępowania w sprawach uregulowanych w tej ustawie, i tylko wówczas, gdy przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Należy więc wnioskować, iż wydawanie zaświadczeń przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej możliwe jest jedynie w oparciu o przepis art. 29a ust. 1 ustawy o IPN. Taka interpretacja przepisów ustawy o IPN zgodna jest ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. o sygn. I OSK 750/09. W przedmiotowym wyroku NSA stwierdził, iż art. 29a ust. 1 ustala szczególny zakres i warunki wydawania zaświadczeń, dlatego też przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosować można jedynie dla określenia właściwej procedury wydawania zaświadczeń (tj. formy postanowienia, na które służy zażalenie), a nie dla określenia zakresu informacji do których potwierdzenia w drodze zaświadczenia uprawniona jest dana osoba. Ze względu zaś na szczególne uregulowanie zawarte w art. 29a ust. 1 ustawy o IPN w związku z art. 43 ust. 1 tej ustawy niedopuszczalne jest wydawanie przez Prezesa Instytutu zaświadczeń o innym zakresie niż określony w powołanym art. 29a tej ustawy. W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez Z. B. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących naruszenia art. 2, 8, 32 pkt 1 i 2 oraz art. 51 pkt 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Prezes Instytutu Pamięci Narodowej orzekł, że brzmienie wymienionych artykułów Konstytucji nie daje podstaw do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Ze wskazanych artykułów Konstytucji trudno było w ocenie organu odwoławczego wywieźć uprawnienie skarżącego i związany z nim obowiązek organu do wydania zaświadczenia potwierdzającego represjonowanie Z.B. od [...]r. do [...] r. w trakcie [...]. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej zaznaczył, iż z samego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że "zgodnie z art. 8 ust.2 Konstytucji RP, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, (...) jednak nie są one i być nie mogą samodzielną podstawą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi, w tym również w postępowaniu kasacyjnym." (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 września 2004 r. (FSK 46/04 Lex nr 133780). W odniesieniu do zarzutu Z. B., że załączone (przez Niego) dowody potwierdzają fałszerstwo w dokumentach [...], Prezes Instytutu Pamięci Narodowej zauważył, iż dokumenty przedstawione organowi przez samą stronę nie mogą być podstawą wydania przez organ zaświadczenia, co organ wskazał już w postanowieniu, nr [...], z dnia [...] lipca 2011 r. Ponadto Prezes Instytutu Pamięci Narodowej zauważył, że przedstawione przez skarżącego kopie dokumentów archiwalnych nie zawierają informacji co do faktu represjonowania skarżącego polegającego na [...]. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej zauważył, że okoliczność poddawania Z.B. represjom i bezprawność [...] wynikają jedynie z Jego oświadczenia i argumentacji zawartej w sporządzonych przez samego skarżącego pismach. Pismem z dnia 30 września 2011 r. Z. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, nr [...], z dnia [...] sierpnia 2011 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia, nr [...], z dnia [...] lipca 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego represjonowanie Z. B. od [...] r. do [...] r. w trakcie [...]. W skardze Z. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydania żądanego zaświadczenia w oparciu o art. 51 ust. 4 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty. Na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. skarżący wyjaśnił, że [...]. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowi całościową regulację prawną, określającą formę działania szczególnej instytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jaką jest Instytut Pamięci Narodowej. Ustawa o IPN reguluje: 1) ewidencjonowanie, gromadzenie, przechowywanie, opracowywanie, zabezpieczenie, udostępnianie i publikowanie dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r., a także organów bezpieczeństwa Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, dotyczących: a) popełnionych na osobach narodowości polskiej lub obywatelach polskich innych narodowości w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 31 lipca 1990 r.: – zbrodni nazistowskich, – zbrodni komunistycznych, – innych przestępstw stanowiących zbrodnie przeciwko pokojowi, ludzkości lub zbrodnie wojenne, b) innych represji z motywów politycznych, jakich dopuścili się funkcjonariusze polskich organów ścigania lub wymiaru sprawiedliwości albo osoby działające na ich zlecenie, a ujawnionych w treści orzeczeń zapadłych na podstawie ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34, poz. 149, z późn. zm.1)), c) działalności organów bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 5; 2) tryb postępowania w zakresie ścigania przestępstw określonych w pkt 1 lit. a; 3) ochronę danych osobowych osób, których dotyczą dokumenty zgromadzone w archiwum Instytutu Pamięci; 4) prowadzenie działań w zakresie edukacji publicznej. W ustawie tej uregulowano również postępowanie w kwestii dostępu do zbiorów IPN oraz uzyskiwania informacji o treści dokumentów znajdujących się w tych zbiorach. Jakkolwiek ustawa o IPN stanowi regulację całościową i szczególną, to sama odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże tylko w zakresie procedury postępowania w sprawach uregulowanych w tej ustawie i tylko, jeśli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (art. 43 ust. 1 ustawy o IPN). Konsekwencją takiego zapisu ustawy jest ograniczenie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie do określonych w ustawie o IPN przypadków i w wąskim zakresie. Do instytucji, do której przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w zawężonym zakresie, zaliczyć należy również wydawanie zaświadczeń na podstawie art. 29 a ustawy o IPN. W dyspozycji przepisu art. 29 a ustawodawca bardzo precyzyjnie określił jakiej treści zaświadczenie może być wydane przez Prezesa IPN. Podkreślenia wymaga również, że art. 29a stanowi jedyną możliwość uzyskania zaświadczenia na podstawie rozwiązań przyjętych w omawianej ustawie. Wskazany przepis jako jedyny spośród całej ustawy przewiduje formę zaświadczenia i określa przy tym szczególny zakres i warunki wydawania zaświadczeń. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej w formie zaświadczenia informuje zatem jedynie, czy dane osobowe wnioskodawcy są tożsame z danymi osobowymi, które znajdują się w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa oraz innych osób, udostępnionymi w Instytucie Pamięci od dnia 26 listopada 2006 r. (art. 29a ustawy o IPN). Wobec zaś ścisłego zakreślenia treści zaświadczenia wydanego na podstawie art. 29a ustawy o IPN należy przyjąć, że Prezes IPN został zobowiązany i zarazem uprawniony do składania oświadczenia wiedzy wyłącznie w kwestii tożsamości danych osobowych wnioskodawcy z danymi, które znajdują się w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa, udostępnionym w IPN od dnia 26 listopada 2006 r. Natomiast tryb dostępu do innych informacji uregulowany został w kolejnych przepisach ustawy i przybiera on albo formę czynności technicznej – udostępnienia do wglądu kopii określonych dokumentów (zanonimizowanych oraz niezanonimizowanych, ewentualnie także wydania tych dokumentów na wniosek osoby uprawnionej), albo też formę decyzji o odmowie udostępnienia dokumentów ze zbiorów IPN. Jeżeli chodzi o wydawanie zaświadczeń przez Instytut Pamięci Narodowej, to jak już wyżej powiedziano, możliwe jest ono jedynie na podstawie art. 29a ustawy o IPN, a więc tylko w takim zakresie stosuje się przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż ww. art. 29a ustala szczególny zakres i warunki wydawania zaświadczeń, dlatego też przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosować można jedynie dla określenia właściwej procedury wydawania zaświadczenia (tj. formy postanowienia, na które służy zażalenie), a nie dla określenia zakresu informacji, do których potwierdzenia w drodze zaświadczenia uprawniona jest dana osoba. Z tego też względu art. 218 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania do spraw uregulowanych w ustawie o IPN. Mając powyższe na względzie należy jeszcze raz podkreślić, iż z uwagi na szczególne uregulowanie zawarte w art. 29a ustawy o IPN i w związku z treścią art. 43 tej ustawy, niedopuszczalne jest wydawanie przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej zaświadczeń w innym przedmiocie co do zakresu informacji niż określony w powołanym art. 29a tej ustawy. Możliwe jest natomiast uzyskanie dostępu do dokumentów znajdujących się w zbiorach Instytutu Pamięci Narodowej, ale tryb postępowania w tym zakresie regulują pozostałe przepisy rozdziału 4 ustawy o IPN, w których to przewidziano inne formy niż zaświadczenie. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego naruszenia art. 51 ust. 4 Konstytucji RP w kontekście odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie organ administracji publicznej nie może złożyć oświadczenia wiedzy zgodnej z żądaniem skarżącego. Zaświadczenie powinno bowiem potwierdzać fakty lub stan prawny, a nie dążyć dopiero do jego ustalenia. W odniesieniu do zarzutu Z. B., że załączone (przez Niego) dowody potwierdzają fałszerstwo w dokumentach [...], Sąd zauważa, iż dokumenty przedstawione organowi przez samą stronę nie mogą być podstawą wydania przez organ zaświadczenia. Zauważyć należy, że przedstawione przez skarżącego kopie dokumentów archiwalnych nie zawierają informacji co do faktu represjonowania skarżącego polegającego na [...]. Zdaniem Sądu Prezes Instytutu Pamięci Narodowej słusznie uznał, że okoliczność poddawania Z. B. represjom i bezprawność [...] wynikają jedynie z Jego oświadczenia i argumentacji zawartej w sporządzonych przez samego skarżącego pismach. O słuszności twierdzenia organu świadczą również wyjaśnienia złożone przez skarżącego na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.