V SA/Wa 598/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Zabłocka (spr.), Asesor WSA Danuta Dopierała, Sędzia NSA Piotr Piszczek, , Protokolant Izabela Kucharczyk-Szczerba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi K. O. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. 1. Oddala skargę. 2. Zasądza od Skarbu Państwa ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. M., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) w tym tytułem opłaty 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu 22% podatku od towarów i usług. Pismem z dnia 21 lutego 2005 r. Skarżąca K. O. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "ZUS") z wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. ZUS odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Pismem z dnia 16 maja 2005 r. Skarżąca zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS. Na powyższą decyzję Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 2350/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), ponieważ została wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania, według przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Według postanowień art. 3 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z 13 października 1998 r. (Dz. U. Nr 137, poz. 887) zwanej dalej u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, określone w przepisach o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, zakłady emerytalne, określone w przepisach o zakładach emerytalnych, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określa art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym jest on państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą centrala i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 u.s.u.s.). Organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd, którego przewodniczącym jest z urzędu Prezes Zakładu, Rada Nadzorcza Zakładu (art. 72 u.s.u.s.). Kompetencje Prezesa Zakładu wskazane zostały w art. 73 u.s.u.s., w ramach których ustawodawca przyznał mu m. in. prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Spośród wymienionych w tym przepisie zadań tylko to jedno jest realizowane przez Prezesa w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w sprawach indywidualnych. Inaczej mówiąc, nie posiada on ustawowego umocowania do wydawania decyzji w żadnym innym zakresie. Tymczasem w niniejszej sprawie wydał on decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jako organ drugiej instancji, o czym świadczy użyty w rozstrzygnięciu decyzji zwrot "postanawiam utrzymać w mocy decyzję". Zatem decyzja ta została wydana niezgodnie z właściwością rzeczową. Istniejące w dacie wydania decyzji regulacje prawne nie przyznawały Prezesowi ZUS ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis art. 127 § k.p.a. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów, którymi są wyłącznie organy jednoosobowe. Jest on jednostką organizacyjną. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W stanie prawnym, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji tryb odwoławczy w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie został uregulowany w u.s.u.s. Według art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu wówczas obowiązującym od decyzji w tych sprawach nie przysługiwało odwołanie do sądu. Regulacja ta nie mogła jednak prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w pierwszej instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji, natomiast art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania. Kierując się owym fundamentalnym prawem strony konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu w przedmiotowych sprawach nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, od decyzji w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek przysługiwało odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia był organ administracji publicznej wyższego stopnia. Przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje w sprawach o umorzenie należności we własnym imieniu. Wówczas do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, był Minister Polityki Społecznej. Dalej w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na okoliczność, że z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). Przepisem art. 1 ust. 3 powyższej ustawy zmieniony został art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z nowym brzmieniem powyższego artykułu od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu, przewidziane w ust. 2 art. 83 u.s.u.s. , stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym organem właściwym do wydania decyzji po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie zaległych należności z tytułu składek jest Prezes ZUS. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że wskutek usunięcia przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, w związku ze zmianą tych przepisów, rozstrzygnięcie wydane zostanie ponownie przez ten sam organ. Po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ww. wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych dnia [...].09.2006 r. skierował do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej pismo (wraz z dokumentami dotyczącymi sprawy K. O.) " W celu wydania postanowienia o uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za organ właściwy w sprawie ze skargi Pani K. O....". Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowił o przekazaniu wniosku K. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu. K. O., nie zgadzając się z tym postanowieniem zwróciła się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę postanowienia z [...].10.2006 r. i powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o to aby jej sprawę rozpoznał Minister Pracy i Polityki Społecznej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] .10.2006 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister Pracy i Polityki Społeczne stwierdził, że w związku ze zmianą stanu prawnego, od dnia 24 sierpnia 2005 r. to Prezes Zakładu, a nie Minister Pracy i Polityki Społecznej jest organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku i że gdyby nawet Minister uznał swoją właściwość do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i wydał decyzję, to decyzja taka byłaby nieważna, jako wydana przez organ niewłaściwy w sprawie. Na postanowienie to K. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że Sąd w wyroku z 27.04.2006 r. wskazał zakres działania Prezesa ZUS, a Minister bezzasadnie uchyla się od końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając zaskarżone postanowienie pod kątem jego zgodności z prawem Sąd stwierdził, że postanowienie to nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania obu postanowień przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej , tj. w brzmieniu obowiązującym w październiku i listopadzie 2006 r., od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wobec określenia w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych organu właściwego do orzekania w drugiej instancji w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne brak jest podstaw do stosowania przepisów ogólnych k.p.a. w celu ustalenia takiego organu. Ustawa z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248) nie zawiera przepisów przejściowych, które stanowiłyby, że sprawy nie zakończone do dnia wejścia w życie ustawy będą rozpatrywane przez organ właściwy ustalony na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy. W tej sytuacji , od dnia wejścia w życie ustawy z 1 lipca 2005 r. nie należy do kompetencji Ministra Pracy i Polityki Społecznej orzekanie w tego rodzaju sprawach w charakterze organu drugiej instancji. Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego i czyni to w drodze postanowienia. Dlatego prawidłowo postąpił Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazując wniosek skarżącej do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wskazanego w ww. przepisie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jako organ, do którego wnosi się wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 27 kwietnia 2006 r. Sąd wyjaśnił, że według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpoznawania odwołań od decyzji wydawanych w tej materii przez ZUS był Minister Pracy i Polityki Społecznej, natomiast od dnia 24 sierpnia 2005 r. w związku ze zmianą tej ustawy, stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku do Prezesa ZUS, w związku z czym rozstrzygnięcie zostanie wydane w sprawie przez ten sam organ. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) należało oddalić skargę jako niezasadną. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a.