V SA/Wa 600/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M.S. (dalej: skarżąca) jest decyzja Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej: organ) z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] określającą przypadającą do zwrotu kwotę, przyznaną w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lutego 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Następnie, [...] marca 2014 r. Samorząd Województwa [...] zawarł ze skarżącą umowę o dofinansowanie nr [...] (zmienioną aneksem nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.), na mocy której skarżąca otrzymała pomoc finansową w wysokości 71 771,90 zł. W dniu [...] kwietnia 2016 r. przeprowadzono w miejscu realizacji operacji kontrolę weryfikacji zobowiązań zawartych w umowie, podczas której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie budowy: wiaty rekreacyjnej bez drewnianych barierek, które zgodnie z kosztorysem inwestorskim były częścią budowli i miały składać się z poręczy, wypełnienia, słupków pośrednich, boiska do piłki plażowej, które nie było zgodne z zakresem prac określonym w kosztorysie inwestorskim, wiaty ze stojakiem na rowery, która nie była zgodna z dokumentacją projektową, koszy do segregacji odpadów, których wykonanie odbiegało od dokumentacji projektowej, przyłącza energetycznego, które zgodnie z ustaleniami kontroli nie było zgodne z kosztorysem inwestorskim, urządzeń zabawowych dla dzieci, które były niezgodne z projektem budowlanym i kosztorysem inwestorskim. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, Samorząd Województwa wezwał skarżącą do zwrotu kwoty udzielonego dofinansowania dla budowy: wiaty rekreacyjnej, boiska do piłki plażowej, wiaty ze stojakiem na rowery, kosza do segregacji odpadów, przyłącza energetycznego, zakupu urządzeń zabawowych dla dzieci. Łączna kwota przypadających do zwrotu środków finansowych wyniosła 32 684,99 zł. Następnie, decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr 1/2016 Marszałek Województwa [...] określił kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 32 684,99 zł. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2017 r., Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] września 2016 r. Organ zarzucił skarżącej, że złożyła wniosek o płatność pomimo, iż realizacja operacji nie została w całości ukończona. Powyższe – zdaniem organu – potwierdzają ustalenia z przeprowadzonej kontroli, dokumentacja fotograficzna obrazująca stan zrealizowanego w ramach umowy zakresu przedmiotu umowy wykonana przez pracowników organu w trakcie czynności kontrolnych w miejscu realizacji inwestycji w dniu [...].04.2016 r., dokumentacja fotograficzna przesłana przez skarżącą w dniu [...].05.2016 r. oraz treść złożonych przez skarżąca wyjaśnień. Organ zwrócił uwagę na pismo skarżącej z [...] kwietnia 2016 r., w którym wskazała, że wiata ze stojakiem na rowery oraz urządzenia zabawowe zostaną wykonane zgodnie z dokumentacją projektową, zaś stojak na rowery oraz kosz do segregacji odpadów zgodnie z koncepcją katalogu infrastruktury architektonicznej dla D. Podkreślono, że zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie po całkowitym rozliczeniu operacji wszystkie przewidziane zestawieniem rzeczowo-finansowym prace powinny być zakończone. Zatem do [...] grudnia 2014 r. kiedy skarżąca złożyła wniosek o płatność, prace objęte umową powinny być w całości wykonane. Tymczasem z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że operacja nie została ukończona w terminie wskazanym w umowie. Jednocześnie, mając na uwadze zgromadzone w sprawie dokumenty organ wyjaśnił, iż wnioskowane przez skarżącą przeprowadzenie kolejnych dowodów uznać należało za zbędne. Wskazano, że obecne oględziny, bądź też dokonanie przesłuchania świadków w żaden sposób nie uprawdopodobnią zakończenia realizacji operacji na dzień jej rozliczenia, biorąc pod uwagę fakt, że na dzień przeprowadzania kontroli dokonanej 14 miesięcy po jej rozliczaniu zebrane materiały dowodowe (dokumentacja fotograficzna i ustalenia stanu faktycznego zawarte w Informacji pokontrolnej) uprawdopodobniają sytuację odmienną. Podsumowując organ wskazał, że skarżąca nie wywiązała się ze zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy, a zatem udzieloną jej pomoc należało uznać za nienależną. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." w związku z art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 5 1 i 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy: organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a także nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji stwierdził nieprawidłowości w realizacji przez skarżącą operacji podlegającej dofinansowaniu, organ I instancji nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej, podczas gdy ich przedmiotem były okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ I instancji wydał rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia całości zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, organ I instancji w sposób rażący dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a. - nakazującego podejmować wszelkie czynności dla wyjaśnienia stanu faktycznego i art. 10 k.p.a. - nakazującego zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu poprzez pozostawienie złożonych w sprawie wniosków dowodowych bez rozpoznania, naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 207 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.); dalej: "u.f.p." poprzez uznanie, że środki w kwocie 32 684,99 zł zostały wykorzystane przez skarżącą niezgodnie z przeznaczeniem, wskutek czego wydano orzeczenie o ich zwrocie, podczas gdy nie doszło do wykorzystania środków w tej kwocie niezgodnie z przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji/postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. W ocenie skarżącej, ustalenia w zakresie nieprawidłowości w realizacji operacji podlegającej dofinansowaniu zostały poczynione wyłącznie w oparciu o ustalenia pokontrolne, z pominięciem wniosków dowodowych i twierdzeń składanych w toku postępowania. Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż skarżąca złożyła wniosek o płatność końcową pomimo, że realizacja operacja nie została w całości ukończona. Organy zasadnie powołały się w powyższym zakresie na ustalenia z przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. kontroli w miejscu realizacji operacji. Należy podkreślić, iż sformułowane w skardze zarzuty w odniesieniu do ustaleń opartych na dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji, w żadnym stopniu nie znajdują odzwierciedlenia w załączonej do akt administracyjnych dokumentacji fotograficznej obrazującej stan zrealizowanego w ramach umowy zakresu przedmiotu umowy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, dokumentacja zdjęciowa potwierdza zarówno brak wykonania drewnianych barierek, które zgodnie z kosztorysem inwestorskim miały stanowić element wyposażenia wiaty rekreacyjnej, jak również brak wykonania boiska do piłki plażowej, w miejscu którego znajdowała się łąka z wbitymi w ziemię dwoma zakrzywionymi drewnianymi słupkami. Nawet pobieżna analiza zapisanych na płycie CD zdjęć przedstawiających boisko do piłki plażowej wskazuje przy tym, iż nie polegają na prawdzie podniesione przez skarżącą twierdzenia, że przy realizacji operacji cała powierzchnia boiska została wysypana drobnym piaskiem o grubości 15 cm i zaznaczone zostały granice boiska. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w dokumentacji fotograficznej przesłanej przez skarżącą w dniu [...] maja 2016 r., która obrazuje bieżący wygląd miejsca realizacji operacji. W odniesieniu do budowy przyłącza energetycznego zgromadzona dokumentacja zdjęciowa w sposób jednoznaczny wskazuje na brak posadowienia linii zasilającej w ziemi oraz brak podłączenia kabla przyłącza energetycznego do znajdującej się na słupie skrzynki rozdzielczej. Natomiast w odniesieniu do pozostałych, wykonanych niezgodnie z dokumentacją projektową, elementów małej architektury wskazać należy na fakt złożonych przez skarżącą wyjaśnień w zastrzeżeniach do ustaleń pokontrolnych z [...] kwietnia 2016 r., w których przyznała, iż wiata ze stojakiem na rowery oraz urządzenia zabawowe nie zostały wykonane zgodnie z dokumentacją projektową, zaś stojak na rowery oraz kosz do segregacji odpadów zgodnie z koncepcją katalogu infrastruktury architektonicznej dla D. Organy trafnie przyjęły, iż zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie po całkowitym rozliczeniu operacji wszystkie przewidziane zestawieniem rzeczowo-finansowym prace powinny być zakończone. Zatem do [...] grudnia 2014 r. kiedy skarżąca złożyła wniosek o płatność, prace objęte umową o dofinansowanie powinny zostać w całości wykonane. Niezasadny jest zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej poprzez brak uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej, podczas gdy ich przedmiotem były okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W aktach znajdują się: ustalenia z przeprowadzonej przez Samorząd Województwa [...] kontroli z dnia [...] kwietnia 2016 r., dokumentacja fotograficzna obrazująca stan zrealizowanego w ramach umowy zakresu przedmiotu umowy wykonana przez pracowników organu w trakcie czynności kontrolnych w miejscu realizacji inwestycji, dokumentacja fotograficzna przesłana przez beneficjentkę w dniu [...] maja 2016 r. obrazującą bieżący wygląd miejsca realizacji inwestycji oraz wyjaśnienia skarżącej, w których przyznała, iż wiata ze stojakiem na rowery oraz urządzenia zabawowe zostaną wykonane zgodnie z dokumentacją projektową, zaś stojak na rowery oraz kosz do segregacji odpadów zgodnie z koncepcją katalogu infrastruktury architektonicznej dla D. Organy obu instancji trafnie uznały zatem, iż powyższe środki dowodowe dostarczały jednoznacznej informacji odnośnie zakresu i terminu wykonanej umowy. Tym samym wnioski o przeprowadzenie kolejnych dowodów w postaci dokonania oględzin: wiaty rekreacyjnej, boiska do piłki plażowej, przyłącza elektroenergetycznego, wiaty ze stojakiem na rowery, stojaków na rowery, kosza do segregacji odpadów oraz urządzeń zabawowych dla dzieci na okoliczność tego, że zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym i kosztorysem inwestorskim, przesłuchania świadków M.S., K.W. oraz skarżącej, a także dopuszczenia dokumentu "Potwierdzenia" dotyczącego wykonania przez firmę R. Sp. z o.o. usługi położenia przewodu prądowego, barierek ochronnych wiaty rekreacyjnej, korytowania boiska do piłki plażowej, w tym jego wypełnienia piaskiem na wysokość 25 cm oraz zwrócenia się organu do firmy R. Sp. z o.o., która wykonywała przyłącze elektroenergetyczne, o potwierdzenie w jaki sposób przyłącze zostało wykonane, uznać należało za zbędne, jako że okoliczności te zostały już dostatecznie wyjaśnione innymi dowodami. Obecne oględziny, bądź też dokonanie przesłuchania świadków w żaden sposób nie uprawdopodobnią zakończenia realizacji operacji na dzień jej rozliczenia, biorąc pod uwagę fakt, że na dzień przeprowadzania kontroli dokonanej 14 miesięcy po jej rozliczaniu zebrane materiały dowodowe (dokumentacja fotograficzna i ustalenia zawarte w Informacji pokontrolnej) uprawdopodobniają sytuację odmienną. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu należy zwrócić uwagę, iż zawiadomieniem z [...] lipca 2016 r. Samorząd Województwa [...] zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, w którym również poinformował o przysługującym prawie do czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania, zgłaszania wniosków dowodowych, składania wyjaśnień, wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Następnie w zawiadomieniu z [...] sierpnia 2016 r. Samorząd poinformował stronę o zebranym materiale dowodowym w sprawie, a także o możliwości zapoznania się, wypowiedzenia i zgłoszenia żądań co do dokumentów. Tym samym organ podjął czynności procesowe zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego oraz zapewnił czynny udział strony w całym ciągu postępowania zgodnie z art. 10 k.p.a. W ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 207 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p. poprzez uznanie, że środki w kwocie 32 684,99 zł zostały wykorzystane przez skarżącą niezgodnie z przeznaczeniem. Należy zauważyć, iż zawarte we wniosku o dofinansowanie dane dotyczące realizacji i deklaracji beneficjenta, co do sposobu realizacji operacji stają się wiążące na etapie realizacji umowy, bowiem na ich podstawie samorząd weryfikuje możliwość udzielenia wsparcia i ustala jego wysokość. Wnioskodawczyni we wniosku o dofinansowanie w części pn. "Zakres operacji wraz ze szczegółowym opisem" niejednokrotnie jako podstawę oszacowania kosztów poszczególnych zadań z zestawienia rzeczowo-finansowego operacji wskazywała kosztorys inwestorski, który, jako dokument potwierdzający przedmiotowe koszty, przedłożyła wraz z wnioskiem. Tym samym choć kosztorys inwestorski nie był bezpośrednio załącznikiem do umowy, to stanowił zobowiązanie co do sposobu realizacji operacji, ponieważ na etapie rozpatrywania możliwości przyznania pomocy poświadczał wysokość kosztów zadań z zestawienia rzeczowo-finansowego z wniosku o dofinansowanie do umowy. Organy trafnie przyjęły zatem, iż środki wydatkowane z naruszeniem zobowiązań umowy o dofinansowanie należy uznać za pomoc nienależną. Jednocześnie, z uwagi na fakt, iż założony cel operacji jakim jest "Wzrost i wzmocnienie konkurencyjności i atrakcyjności przedsiębiorstwa poprzez rozwój usług agroturystycznych" został osiągnięty, skarżącej przysługiwało prawo do części pomocy. Tym samym zgodnie ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w realizacji umowy o dofinansowanie, organ I instancji ustalił adekwatnie do niewłaściwie zrealizowanych zadań, kwotę przypadającą do zwrotu. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.