V SA/Wa 610/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania: 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. P. kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z/s w G. przyznał J. P. płatność ONW na rok 2009 w wysokości 2.222,88 zł. W motywach wskazano, że powierzchnia deklarowana na obszarze ONW (także kwalifikowana do płatności) strefa nizinna II wynosiła 8,46 ha, przy czym powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa nizinna II wynosi 8,42 ha. W przypadku działki G o pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,54 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów (dostępnych w systemie informatycznym) 0,01 ha, zaś względem działki C o pow. 0,53 ha – na identycznej podstawie zakwestionowano 0,03 ha. W efekcie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji (aktem administracyjnym Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2011 r.), Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z/s w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. przyznał J. P. – po potrąceniu kwoty 264 zł tytułem sankcji – 1.837,44 zł z tytułu ONW za 2009 r. W motywach wskazano, że powierzchnia deklarowana na obszarze ONW (także kwalifikowana do płatności) strefa nizinna wynosiła 8,46 ha, przy czym powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa nizinna II wynosiła 7,96 ha. W przypadku działki rolnej A (0,33 ha) zakwestionowano całość obszaru. W przypadku działki C (0,53 ha) wykluczono 0,07 ha. W odniesieniu do działki K (0,10 ha) zanegowano całość obszaru. W następstwie przedstawionych rozstrzygnięć Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. ustalił J. P. kwotę 385,44 zł (powiększoną o odsetki ustawowe) nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W efekcie wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tenże Organ decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. Od tej ostatniej decyzji wniesiono skargę, w której zarzucono: a) naruszenie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (Dz. U. L 141 z 30.04.2004r., str 18) poprzez błędne przyjęcie, iż Skarżący ma obowiązek zwrotu nienależnej płatności, podczas gdy zachodzą wszystkie przewidziane w tym przepisie przesłanki zwalniające Skarżącego od obowiązku takiego zwrotu; b) naruszenie art. 8 i 9 k.p.a poprzez udzielenie Skarżącemu przez organ administracji wprowadzającej w błąd informacji i wskazówek odnośnie właściwego sposobu pomiaru działek ewidencyjnych i wartości jakie należy zadeklarować. Wskazując na tak formułowane zarzuty Skarżący zażądał: a) uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do ponownego rozpatrzenia, b) zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący – w uzasadnieniu – zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 8 k.p.a organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jednocześnie art. 9 k.p.a. wskazuje, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zdaniem pełnomocnika, już tylko w oparciu o te przepisy brak jest podstaw do obciążania J. P. obowiązkiem zwrotu kwoty 385,44 zł powiększonej o odsetki jak dla zaległości podatkowych. Niewątpliwie Skarżący – zdaniem pełnomocnika – działał w zaufaniu do organu administracji. Nie będąc osobą należycie orientującą się w regulacjach prawnych dotyczących warunków i procedury przyznawania świadczeń z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania wielokrotnie upewniał się w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z/s w G. jak należy dokonać pomiaru działek ewidencyjnych i jakie wartości należy zadeklarować. Na podstawie uzyskanych w Biurze informacji J. P. zadeklarował do płatności powierzchnię działek. Powyższe wywody wsparto argumentami z orzecznictwa. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1064/10, LEX nr 750550 przyjął, że "zasada udzielania informacji prawnej stronom, tak by nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa może być naruszona nie tylko przez odmowę udzielenia informacji czy jej brak. Narusza ją także udzielenie informacji niepełnej, czy wprowadzającej w błąd. Wynikającemu z przepisu art. 9 k.p.a., obowiązkowi organu odpowiada prawo strony do domagania się właściwej informacji, ale przy tym organ nie może się bronić biernością strony, jej niedostatecznym zainteresowaniem zabezpieczenia swoich interesów. To organ administracji ma czuwać by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa". Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 640/10, LEX nr 760393: "1. Zasada zaufania obywateli do organów państwa uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to bowiem zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu. 2. Uchybienia i błędy organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze". Niewątpliwie – zdaniem pełnomocnika – J. P. nie jest osobą orientującą się w obowiązujących przepisach prawa. Niemniej zachował on należytą staranność, zwracając się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z prośbą o informacje i wskazówki dotyczące tego jak należy dokonać pomiaru działek ewidencyjnych i jakie wartości należy zadeklarować. Niestety został wprowadzony w błąd przez pracownika Biura. J. P. nie może jednak ponosić konsekwencji udzielenia przez pracowników Biura błędnych informacji. Jednocześnie zgodnie z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, obowiązek zwrotu nie powstaje, jeśli decyzja o zwrocie nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności. Zdaniem pełnomocnika w niniejszej sprawie spełnione są wszystkie przesłanki wynikające z powołanego wyżej artykułu: 1) zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. wynika, że w sprawie miała miejsce pomyłka organu, polegająca na zastosowaniu do działki ewidencyjnej nr [...] niewłaściwej powierzchni referencyjnej ustalonej w oparciu o system informacji geograficznej; 2) błąd organu nie mógł zostać wykryty przez J. P. w zwykłych okolicznościach, Skarżący działał bowiem w zaufaniu do organu; 3) decyzja o zwrocie z dnia [...] marca 2012 r. została przekazana rolnikowi po okresie 12 miesięcy od płatności (która miała miejsce w dniu 23 października 2009 r.). W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych decyzji. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. akt V SA/WA 2132/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach swojego rozstrzygnięcia wskazał, m.in. że kluczową kwestią jest to, czy Skarżący mógł – w świetle regulacji unijnych – dostrzec pomyłkę Organu orzekającego o płatnościach za rok 2009 w zwykłych okolicznościach. Aby tę kwestię ocenić należy przede wszystkim ustalić prawidłowo stan faktyczny poprzez załączenie do sprawy oryginałów wniosków wraz z załącznikami graficznymi. Wówczas będzie można ustalić - czego nie udało się na rozprawie – jakie działki i w jakim zakresie obrysował Skarżący i czy pozostają one w związku z zadeklarowaną ich wielkością w samym wniosku. Pomocą w rozstrzygnięciu okoliczności podnoszonych w skardze - co do wyłączeń obszarowych na poszczególnych działkach – mogą stanowić załączniki graficzne dołączone do pisma z dnia 15 lutego 2013 r. Dokonana w ten sposób weryfikacja ustaleń faktycznych pozwoli zbudować prawidłowy stan faktyczny i ustalić, czy istnieją podstawy aby przyjąć, że rolnik mógł dostrzec błędy, których dopuściły się Organy w ocenianych sprawach, a także czy istnieją przesłanki do zwrotu wypłaconych należności. Od tego wyroku Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyniku rozpoznania tego środka Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 1307/13 z dnia 21 października 2014 r. uchylił kontrolowany wyrok i nakazał powtórne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jednocześnie odstąpił od zasądzenia na rzecz Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W uzasadnieniu wyroku NSA pokreślił, że decyzje: - Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z [...] października 2009 r. o przyznaniu płatności ONW na 2009 r. w łącznej wysokości 2.222,88 zł, - Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] czerwca 2011 r. stwierdzającą nieważność powyższej decyzji o przyznaniu płatności ONW na rok 2009, - Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z [...] sierpnia 2011 r. o przyznaniu płatności ONW na 2009 r., po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości 264 zł, w łącznej wysokości 1.837,44 zł; - Prezesa ARiMR z [...] marca 2012 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW za 209 r. w łącznej wysokości 385,44 zł, zapadły w stanie faktycznym, który nie jest kwestionowany przez strony sporu. Podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana przez rolnika we wniosku z 2009 r. Powierzchnia stwierdzona została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 12 października 2009 r. przyznającej płatność ONW w pierwotnie ustalonej wysokości, wydania kolejnej decyzji o przyznaniu płatności ONW po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości oraz decyzji dotyczących ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW. Rolnik nie kwestionował ustaleń faktycznych i związanych z tym konsekwencji, poczynionych zarówno w decyzji dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., jak również decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. o przyznaniu płatności po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości. Powyższe decyzje stały się decyzjami ostatecznymi, a kwota wypłaconych środków stanowiąca różnicę pomiędzy płatnościami przyznanymi na podstawie decyzji z [...] października 2009 r. i [...] sierpnia 2011 r. stała się płatnościami nadmiernie pobranymi. W tym stanie rzeczy weryfikacja ustaleń faktycznych, o których mowa w uchylonym wyroku nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia podstawowej kwestii niniejszego sporu tj. oceny czy błąd organu nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Funkcją sądownictwa administracyjnego jest więc sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Wymaga to oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Z kolei stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa został przekazana do ponownego rozpatrzenia związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest zatem związany wykładnią prawa oraz wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1307/13. W powyższym kontekście należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. Należy wskazać, że w wyniku złożonego przez J. P. wniosku, przyznano mu decyzją Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z/s w G. z dnia [...] października 2009 r. kwotę płatności na rok 2009 w wysokości 2222,88 zł. Została ona w dniu 23 października 2009 r. przekazana na rachunek bankowy wnioskodawcy. Postępowanie w niniejszej sprawie jest z kolei konsekwencją wydania przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. o stwierdzeniu nieważności wskazanej wyżej decyzji o przyznaniu płatności, w wyniku czego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu [...] sierpnia 2011 r. decyzję, w której przyznał producentowi rolnemu na rok 2009 kwotę w łącznej wysokości 1837,44 zł z tytułu ONW za 2009 r. Ta decyzja stała się ostateczna. Skutkowało to wydaniem przez Prezesa ARiMR w dniu [...] marca 2012 r. decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 385,44 zł. Jest to różnica między kwotą przyznaną decyzją z dnia [...] października 2009 r. i przelaną na konto Skarżącego, a kwotą przyznaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. Przytoczone przez organ w uzasadnieniu decyzji II instancji przepisy prawne mają zastosowanie w sprawie. Spór pomiędzy stronami sprowadza się jednak do ustalenia, czy w realiach rozpoznawanej sprawy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.). Jeśli przyjąć, że przesłanki te wystąpiły, konsekwencją tego będzie brak obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności ONW. Na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. W sprawie niesporne jest, że okres między datą płatności pomocy a datą powiadomienia rolnika o zwrocie, jest dłuższy niż 12 miesięcy od płatności (zdanie drugie ust. 4 art. 73 rozporządzenia 796/2004). Pomyłka organu polegała na zastosowaniu dla działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] niewłaściwej powierzchni referencyjnej ustalonej w oparciu o system informacji geograficznej, czego wynikiem było błędne ustalenie stanu faktycznego, mające wpływ na naliczenie płatności. Zdaniem sądu, zasadne jest stanowisko Skarżącego, iż w zwykłych okolicznościach nie mógł wykryć błędu Organu dotyczącego powierzchni przedmiotowej działki, gdyż otrzymał spersonalizowany wniosek na rok 2009 wraz z kartą informacyjną. W tych warunkach miał prawo, działając w zaufaniu do organu administracyjnego, przyjąć wskazaną powierzchnię działki jako właściwie obliczoną i prawdziwą, tym bardziej, że różnica nie jest znacząca. Sam Organ, wydając pierwszą decyzję o przyznaniu płatności co do zasady zgodnie z wnioskiem, usankcjonował prawidłowość jego wypełnienia. Wszczęcie po półtora roku postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności tej decyzji, zakończone w konsekwencji wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z [...] października 2009 r., świadczy o tym, że dopiero wtedy sam Organ zorientował się w nieprawidłowościach i chciał je naprawić, wydając decyzję w trybie nadzwyczajnym. Decyzja o stwierdzeniu nieważności nie jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu i sąd nie będzie się wypowiadał na temat prawidłowości zastosowania takiego trybu dla korekty błędów popełnionych przez Organ przy ustalaniu stanu faktycznego (właściwe zebranie materiału dowodowego celem ustalenia prawidłowej powierzchni), jednakże wszystkie te okoliczności, zdaniem WSA, świadczą o niemożliwości wykrycia błędu przez Skarżącego. Co więcej, Skarżący nie może obecnie ponosić konsekwencji błędnego działania polegającego na zaniechaniu prawidłowego zebrania materiału dowodowego i właściwej jego oceny przez Organ wydający decyzję z dnia [...] października 2009 r. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. z dnia 21 kwietnia 2004 r., co powoduje niemożność ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia ONW. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.