V SA/Wa 619/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, , Protokolant sekretarz sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi F.W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007; oddala skargę W dniu 8 maja 2006 r. F. W. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. w dniu [...] marca 2007 r. wydał decyzję o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. decyzją z [...] maja 2007 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kierownik BP ARiMR w [...] decyzją z [...] kwietnia 2008 r. ponownie odmówił F. W. przyznania wnioskowanych płatności. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] OR ARiMR z [...] czerwca 2008 r. Następnie w dniu 15 maja 2007 r. F. W. złożył w BP ARiMR w J. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Producent rolny wnioskował o przyznanie: 1. jednolitej płatności obszarowej, 2. płatności uzupełniającej do powierzchni: a) grupy upraw podstawowych, b) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej), c) uprawy chmielu, 3) płatności do upraw roślin energetycznych oraz o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Po rozpatrzeniu wniosku Kierownik BP ARiMR w J. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. przyznał wnioskodawcy płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 112.297,58 zł, w tym JPO w wysokości 487.25,85 zł, UPO w wysokości 872,93 zł, oraz uzupełniają płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) w wysokości 62.698,80 zł. W dniu [...] października 2010 r. beneficjent został poinformowany przez Dyrektora [...] OR ARiMR w R. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatności za rok 2007. Następnie decyzją z [...] listopada 2010 r. organ ten stwierdził nieważność decyzji Kierownika BP ARiMR w J. z [...] marca 2008 r. w całości. W uzasadnieniu Dyrektor OR ARiMR wyjaśnił, że podstawą stwierdzenia nieważności było rażące naruszenie przepisów dotyczących płatności zwierzęcej. Po rozpatrzeniu odwołania beneficjenta Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2010 r. Decyzja Prezesa ARiMR została następnie zaskarżona przez F. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 609/11 orzekł o jej uchyleniu. Uzasadniając rozstrzygnięcie o tej treści Sąd wskazał, że uchylenie decyzji Prezesa ARiMR było spowodowane wyłącznie względami proceduralnymi. Sąd za prawidłowe uznał bowiem stanowisko organu wskazujące na rażące naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309). Jednocześnie wskazał jednak, że tak określony powód stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowił o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji w całości, a więc także w części tych płatności (JPO i UPO), które były przyznane prawidłowo i zasadnie. Sąd zaznaczył przy tym, że zarówno jednolita płatność obszarowa, jak i uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych są płatnościami niezależnymi od "płatności zwierzęcej", co oznacza, że na ich przyznanie nie wpływa to czy producent rolny ubiega się o "płatność zwierzęcą". Podsumowując Sąd – powołując się na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 k.p.a. – stwierdził, że nieuprawnione było stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR z [...] marca 2008 r. w zakresie niespornych płatności, tj. jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Ponownie rozpatrując sprawę Prezes ARiMR decyzją nr [...]z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylił decyzję Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia [...] listopada 2010 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] marca 2008 r. przyznającej jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W pozostałym zakresie (odnoszącym się stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej przyznania "płatności zwierzęcej" na rok 2007) ww. decyzja Dyrektora [...] OR ARiMR została utrzymana w mocy. W uzasadnieniu Prezes ARiMR przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji. Kierując się treścią tych przepisów oraz wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie organ stwierdził, że Kierownik BP ARiMR w J. w decyzji z dnia [...] marca 2008 r. rażąco naruszył prawo przyznając F. W. uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych na rok 2007. Wnioskodawca nie spełniał bowiem przesłanki z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności. Ponadto Prezes ARiMR zauważył, iż pozostawienie w obrocie prawnym ww. decyzji z dnia [...] marca 2008 r. w części dotyczącej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych na rok 2007 byłoby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ organ administracji, na którym spoczywa zadanie zapewnienia ochrony interesom finansowym Unii Europejskiej - zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. (Dz. U. L 312 z dnia 23 grudnia 1995 r.) - przyznał pomoc finansową ze środków unijnych nie dokonując niezbędnej analizy czy danemu podmiotowi taka pomoc powinna zostać przyznana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie F. W. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. z 2007 r. Nr 46 poz., 309 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 7 ust 2 pkt 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217) poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia [...] listopada 2010 r. w zakresie, w jakim stwierdza ona nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w J. z dnia [...] marca 2008 r. przyznającej "płatność zwierzęcą" za 2007 rok w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł w pierwszej kolejności, że zgodnie z wymogami zawartymi 5 ust. 1 cytowanego rozporządzenia spełniał warunki do przyznania "płatności zwierzęcej" za rok 2007 gdyż posiadał zwierzęta zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych zgodnie z systemem identyfikacji i rejestracji zwierząt. Odnosząc się do samego rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia przesłanek nieważności decyzji skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że w odniesieniu do przyznania mu "płatności zwierzęcej" nie wystąpiło rażące naruszenie prawa. Skarżący spełniał bowiem przesłanki konieczne do przyznania tej płatności wynikające z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa ARiMR w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz, że przy jej wydawaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik postępowania. Prezes ARiMR wydając zaskarżoną decyzję zastosował się również do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 609/11. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy zasadne było stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w J. z dnia [...] marca 2008 r. w zakresie dotyczącym przyznania F. W. uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, czyli tzw. "płatności zwierzęcej" za rok 2007. W ocenie organu stwierdzenie nieważności ww. decyzji w przedstawionym zakresie było konieczne ze względu na fakt rażącego naruszenia przy jej podjęciu § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności. Skarżący kwestionując takie stanowisko wskazał natomiast, że przyznanie mu "płatności zwierzęcej" decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, dodał także, iż zgodnie z wymogami zawartymi 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia spełniał warunki do przyznania "płatności zwierzęcej" za rok 2007 gdyż posiadał zwierzęta zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych zgodnie z systemem identyfikacji i rejestracji zwierząt. W ocenie Sądu – w tak zarysowanym sporze – prawidłowe, tj. zgodne z prawem jest stanowisko Prezesa ARiMR. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 Nr 170, poz. 1051 ze zm.) – rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 5 zdanie drugie rozporządzenia 1782/2003, jeżeli: 1. posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2. wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a. przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 powołanej ustawy – rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1. chmielu; 2. roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych; 3. innych roślin – położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Jednocześnie, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli: 1. rolnik w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt; 2. na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Dodatkowo przypomnieć również należy, że na mocy § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia "płatność zwierzęca" przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność określona w ust. 1 pkt 2 (czyli na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r.). Z przytoczonych regulacji wynika więc bez wątpienia, iż "płatność zwierzęca" w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Tym samym przyznanie skarżącemu przez Kierownika BP ARiMR w J. decyzją z [...] marca 2008 r. "płatności zwierzęcej" do powierzchni 142,90 ha stanowiło rażące naruszenie § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia z 13 marca 2007 r. Kierownik BP ARiMR w J. wydając powołaną decyzję nieprawidłowo bowiem ustalił, że skarżącemu została przyznana uzupełniająca płatność do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych za rok 2006, podczas gdy wniosek skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 został rozpatrzony odmownie decyzją Kierownika BP ARiMR w J. z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymaną następnie w mocy decyzją Dyrektora P.ego OR ARiMR z [...] czerwca 2008 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazać w pierwszej kolejności należy, że przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2007 r. wbrew twierdzeniom skarżącego nie mógł znaleźć zastosowania w analizowanym stanie faktycznym, ponieważ dotyczy sytuacji, gdy rolnik nie występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej. Skarżący w przedmiotowej sprawie takie wnioski w 2006 r. składał. Nietrafny jest także zarzut skarżącego dotyczący braku wystąpienia w sprawie rażącego naruszenia prawa, o czym mają świadczyć powołane w skardze tezy z wyroków sądów administracyjnych. Podkreślić należy, iż w żadnym z tych wyroków nie zaprzeczono temu, że rażące naruszenie prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje, gdy w sposób oczywisty został naruszony przepis prawny. Inaczej mówiąc "rażące naruszenie prawa" zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji, a istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie. O kwalifikowanym naruszeniu prawa skutkującym nieważnością decyzji można mówić tylko wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub obowiązek uchylono. Nie chodzi więc w tego typu przypadkach o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W ocenie Sądu decyzja Kierownika BP ARiMR w J. z [...] marca 2008 r. w zakresie przyznania skarżącemu "płatności zwierzęcej" była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w powyżej przedstawionym znaczeniu. Płatności te zostały bowiem skarżącemu przyznane pomimo, iż nie wypełniał on przesłanki z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 13 marca 2007 r. Ponadto – jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym byłoby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ organ administracji, na którym spoczywa zadanie zapewniania ochrony interesom finansowym Unii Europejskiej – zgodnie z Rozporządzeniem Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. (Dz. U. L 312 z 23 grudnia 1995 r.) – przyznał bowiem pomoc finansową ze środków unijnych nie dokonując niezbędnej analizy czy danemu podmiotowi taka pomoc powinna zostać przyznana. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.