V SA/Wa 622/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Asesor WSA - Andrzej Kania (spr.), Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie częściowej odmowy umorzenia należnosci z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. Stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2006 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako ,,Prezes Zakładu--), po rozpatrzeniu wniosku B. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego od decyzji Zakładu ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r. postanowił zmienić tą decyzję i: 1. umorzył zadłużenie z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne należnych za B. K. jako osobę prowadzącą działalność w wysokości należnych odsetek, tj: ogółem [...] zł., w tym należność główna za okres 04/2000 r., 09/2000 r. - 04/2001 r. - [...] zł., odsetki za zwłokę naliczone na 06.06.2006 r. w kwocie [...] zł. 2. nie wyraził zgody na umorzenie zadłużenia z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne należnych za B. K. jako osobę prowadzącą działalność w wysokości: ogółem [...] zł., w tym należność główna za okres 04-12.2001 r.- [...] zł., odsetki za zwłokę naliczone na 06.06.2006 r. - [...] zł. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Pismem z 31 maja 2006 r. B. K. i wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddziału w W., o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu wniosku podał, że powodem powstania zaległości w opłacaniu składek jest regres na rynku budowlano-handlowym, spowodowany otwarciem na rynku w. konkurencyjnych marketów i hipermarketów. Doprowadziło to do wykreślenia jego firmy z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...] grudnia 2001 r. Wskazał również, że jest osobą chorą oraz, że pobiera rentę, która po opłaceniu mieszkania, prądu, gazu oraz leków ledwo wystarcza na utrzymanie. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z [...] lipca 2006 r., nr [...] nie wyraził zgody na umorzenie zadłużenia z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości: ogółem [...] ., w tym należność główna za okres 04/2000 r., 09/2000 r. - 12/2001 r. - [...] zł., odsetki za zwłokę naliczone na 06.06.2006 r. - [...] zł. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887 ze zm); powoływanej dalej jako ,,u. s. u. s--. Uzasadniając decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że B. K. prowadził działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej z żoną - A. K.. Wnioskodawca pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z córką oraz [...] letnim wnukiem. Źródło utrzymania rodziny stanowi otrzymywane przez wnioskodawcę świadczenie rentowe w wysokości [...] zł. Miesięczne wydatki z tytułu opłat za mieszkanie oraz wodę i telewizję kablową wynoszą łącznie ok. [...] zł. Dalej organ stwierdził, że B. K. nie posiada żadnego majątku, ma zobowiązania u osób fizycznych na kwotę [...] zł. Zadłużenie składkowe nie było dotychczas dochodzone w trybie egzekucji administracyjnej, prowadzonej za pośrednictwem urzędu skarbowego, nie było również spłacane w układzie ratalnym. Końcowo, powołując się na art. 115 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) organ stwierdził, że wspólnicy spółki cywilnej wobec wierzycieli spółki odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem za zobowiązania spółki związane z jej działalnością, wobec czego całkowita nieściągalność powinna zachodzić w stosunku do wszystkich wspólników jednocześnie. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z [...] listopada 2006 r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku art. 83 ust. 4 u.s.u.s. zmienił decyzję Zakładu i orzekł w sposób wskazany na wstępie uzasadnienia. Uzasadniając decyzję Prezes Zakładu stwierdził, że B. K. otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości [...] zł. (kwota po zmniejszeniu w związku z prowadzoną egzekucją administracyjną). Wskazał, że w mieszkaniu przy ul. [...] zamieszkuje również A. K., na którą zobowiązany zgodnie z oświadczeniem płaci alimenty w wysokości [...] zł. Jednocześnie Prezes Zakładu powtórzył ustalenia organu I instancji co do sytuacji bytowej oraz majątkowej B.K. a także, że zadłużenie nie było dotychczas dochodzone w trybie egzekucji administracyjnej. Następnie organ przytoczył treść przepisów art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. regulujących umarzanie należności z tytułu składek a także wskazał rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytuł składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Prezes Zakładu stwierdził, że ponowny wniosek B. K. o umorzenie zadłużenia został uzasadniony m. in. trudną sytuacją materialną rodziny oraz problemami zdrowotnymi. Stwierdził, że występują w sprawie przesłanki prawne określone przepisem art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. uzasadniające umorzenie części zadłużenia (wyliczonego proporcjonalnie do wysokości odsetek). Uwzględniając wskazane przez wnioskodawcę wydatki organ zauważył, że wnioskodawca nie wykazał wszystkich źródeł finansowania rodziny lub zgromadzonych wcześniej zasobów. Natomiast choroba B. K. jak również towarzyszące jej dolegliwości nie wykluczają możliwości podjęcia pracy zarobkowe w przyszłości (świadczenie rentowe przyznane zostało okresowo). Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu B. K., pismem z [...] grudnia 2006 r., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że Zakład umorzył odsetki, nie umarzając należności głównej zadłużenia z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Stwierdził dalej, że spełnia przesłanki prawne określone przepisem art. 28 ust. 2, art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. do umorzenia całości zadłużenia. Podkreślił, że nie posiada żadnych ruchomości czy nieruchomości. Opierając się na załączonej do skargi kserokopii dokumentacji medycznej, B. K. oświadczył, że jest po przebytym zawale i operacji pomostowania naczyń aortalno - wieńcowych a jego stan zdrowia wyklucza podjęcie pracy zarobkowej w przyszłości. Końcowo podkreślił, że opłacenie składek pozbawiłoby rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a przesłanki określone przepisem art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. uzasadniają umorzenie zadłużenia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a.--. Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia pozostałej zaległości na rzecz ZUS należy do kompetencji organów. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stan prawny mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego płynące przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako: "k.p.a.", chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie zaś do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że Prezes Zakładu rozpatrując prawidłowo złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, obowiązany jest wydać decyzję, przy zastosowaniu tylko i wyłącznie takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez odwoławczy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a., w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych, organ odwoławczy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. w sposób rażący narusza prawo. Podobne stanowisko zostało przedstawione w komentarzach do Ordynacji podatkowej na gruncie art. 233 tego aktu, który przewiduje unormowanie analogiczne do art. 138 k.p.a. Autorzy komentarza stwierdzają, że art. 233 Ordynacji podatkowej zawiera wyczerpujące wyliczenie decyzji organu odwoławczego. W związku z tym wydanie przez ten organ decyzji nieprzewidzianej w tym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 603 oraz B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz, s. 740). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu z dnia [...] listopada 2006 r. stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Zakładu w sentencji powyższej decyzji stwierdził: "Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (...) w związku z art. 83 ust. 4 oraz art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (...) po rozpoznaniu wniosku Pana B. K. z dnia 12.08.2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy (...) postanawiam zmienić decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. (...) i jednocześnie: 1. umorzył zadłużenie z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne należnych za B. K. jako osobę prowadzącą działalność w wysokości należnych odsetek, tj: ogółem [...] zł., w tym należność główna za okres 04/2000 r., 09/2000 r. - 04/2001 r. - [...] zł., odsetki za zwłokę naliczone na 06.06.2006 r. w kwocie [...] zł. 2. nie wyraził zgody na umorzenie zadłużenia z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne należnych za B. K. jako osobę prowadzącą działalność w wysokości: ogółem [...] zł., w tym należność główna za okres 04-12.2001 r.- 850,43 zł., odsetki za zwłokę naliczone na 06.06.2006 r. - [...] zł. Charakter zaskarżonej decyzji, jako wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w warunkach odwoławczych, nie budzi wątpliwości także poprzez fakt pouczenia zawartego w tej decyzji, w którym wskazano na możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skarga przysługuje po wyczerpaniu środków zaskarżenia (w tym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - § 2 tego artykułu). Przytoczona treść sentencji ww. decyzji jednoznacznie wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Zakładu wprawdzie powołał w podstawie prawnej decyzji z dnia 21 listopada 2006 r. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jednakże wbrew temu przepisowi w swoim rozstrzygnięciu w ogóle nie wypowiedział się o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, czy też o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie nie orzekł co do istoty sprawy bądź o uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, - mimo, iż rozpatrywał pismo z dnia 12 sierpnia 2006 r., traktując je jako wniosek w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy - wprowadzając w to miejsce orzeczenie bezpośrednio co do istoty sprawy, czyli rozstrzygnięcie takie, jakie mógł wydać organ w pierwszej instancji, a nie organ odwoławczy. Prezes Zakładu rozstrzygając o zmianie decyzji Zakładu z [...] .2006 r. i umorzeniu należności w postaci odsetek oraz o odmowie umorzenia należności głównej, nie wypowiedział się, w świetle mającego zastosowanie w sprawie art. 138 k.p.a., co do "losów" decyzji wydanej w pierwszej instancji - ani jej nie utrzymał w mocy, ani też jej nie uchylił orzekając odmiennie bądź umarzając postępowanie. Tym samym rażąco naruszył art. 138 § 1 k.p.a. Oczywiste naruszenie wskazanych wyżej reguł orzekania w postępowaniu odwoławczym, jako rażące naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z dnia 26.09.2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z dnia 05.10.2000 r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). W ocenie Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Powyższa wadliwość zaskarżonej decyzji, skutkująca stwierdzeniem jej nieważności, sprawia że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze, odnoszących się do meritum sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Zakładu nie oznacza więc, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Prezesa Zakładu, który winien uwzględnić pogląd Sądu co do naruszenia omówionych powyżej przepisów formalnych. Zasady prowadzenia takiego postępowania wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu I instancji (Zakładu) i ustosunkowania do wszystkich podnoszonych przez Skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy ale także obligują organ odwoławczy do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego (w razie potrzeby jego uzupełnienia w dopuszczalnym zakresie). Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję, powinno być zawarte w decyzji - jej uzasadnieniu co jest szczególnie istotne w sytuacji decyzji o charakterze uznaniowym. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 134 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji, której nieważność została stwierdzona do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.