V SA/Wa 65/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Aleksandra Młyńska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha sędzia WSA Tomasz Zawiślak po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą we [...] na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz ,,[...]" Sp. z o.o. z siedzibą we [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2014 r. nr (...) Minister Gospodarki utrzymał w mocy postanowienie tego organu z dnia (...) marca 2014 r. nr (...) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący. "C." Sp. z o.o. we W. ubiegała się o przyznanie dofinansowania na przedsięwzięcie "Centrum Obliczeniowe" na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.; dalej: ustawa o NPR). Pismem z dnia (...) lutego 2007 r. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. we W. (Regionalna Instytucja Finansująca, dalej: RIF) poinformowała wnioskodawcę, że złożony wniosek nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w piśmie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia (...) marca 2007 r., którym uznano złożone w tym przedmiocie odwołanie za bezzasadne. Pismem z dnia (...) stycznia 2014 r. skierowanym do Ministra Gospodarki wnioskodawca wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej nieważność "decyzji" z dnia (...) lutego 2007 r. o odrzuceniu jego wniosku o dofinansowanie z przyczyn formalnych lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia (...) marca 2014 r. wydanym na podstawie art. 61a w zw. z art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.), Minister Gospodarki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. we W. z dnia (...) lutego 2007 r. o odrzuceniu wniosku nr (...) z przyczyn formalnych lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa". W uzasadnieniu organ wskazał, że pismo RIF z dnia (...) lutego 2007 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a., a w związku z tym nie służą od niego środki zaskarżenia przewidziane w k.p.a. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Minister Gospodarki postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie, podzielając stanowisko organu I instancji. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "C." Sp. z o.o. we W wniosła o uchylenie obydwu ww. postanowień, zarzucając organowi błędne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., będące konsekwencją niewłaściwego uznania przez organ, że czynności związane z przyznaniem pomocy na podstawie ustawy o NPR nie mają charakteru administracyjnoprawnego, a w rezultacie stwierdzenie, że odrzucenie wniosku o dofinansowanie nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Skarżąca spółka powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2004 r. sygn. akt II GPS 3/06. Wyrokiem z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1462/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, iż pisma z dnia (...) lutego 2007 r. oraz z dnia (...) marca 2007 r. nie były decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 107 k.p.a., a zatem nie służyły od nich środki zaskarżenia, w tym nadzwyczajne, jak wniosek o stwierdzenie nieważności. Od ww. wyroku "C" Sp. z o.o. we W. w.niosła skargę kasacyjną, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 157/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślił, że postępowanie kwalifikacyjne, opisane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, miało dwie fazy, spośród których złożony przez stronę wniosek zatrzymał się na etapie negatywnej oceny formalnej, co w konsekwencji zamknęło przed wnioskodawcą drogę do uzyskania dofinansowania. W pierwszej fazie wniosek podlegał wyłącznie ocenie formalnej i tylko wnioski prawidłowe pod względem formalnym przechodziły do drugiego etapu, w którym poddawane były ocenie techniczno-ekonomicznej i merytorycznej oraz dokonywany był wybór wnioskodawców do zawarcia umowy o udzieleniu wsparcia. Tym samym odrzucenie wniosku na etapie oceny formalnej kończyło, w sposób negatywny dla strony, postępowanie w sprawie o udzielenie pomocy finansowej wywołane tym wnioskiem. Było zatem rozstrzygnięciem indywidualnym, władczym i jednostronnym, wydanym przez podmiot wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, znajdującym oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. Miało zatem charakter decyzji administracyjnej. NSA zaznaczył, że z treści przepisu § 14 ust. 1 cyt. rozporządzenia wynikało, że dokonana przez RIF pozytywna ocena formalna wniosku nie była wiążąca dla PARP, gdyż przepis ten stanowi, że Agencja dokonuje oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej wniosków prawidłowych pod względem formalnym. W konsekwencji Agencja mogła nie podzielić pozytywnej oceny RIF co do prawidłowości wniosku pod względem formalnym. Ponadto RIF działa w ramach udzielonego jej przez PARP zlecenia, o jakim mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utworzeniu PARP. Zgodnie z tym przepisem Agencja mogła zlecić regionalnej instytucji finansującej realizację w danym województwie niektórych zadań związanych z udzielaniem pomocy finansowej, w szczególności: promocję, udzielanie informacji, przyjmowanie wniosków oraz nadzorowanie sposobu wykorzystania pomocy. Koszty realizacji przez regionalną instytucję finansującą zleconych zadań pokrywane są ze wsparcia udzielanego przez Agencję. Zdaniem NSA, uwzględniając powyższe należało przyjąć, że PARP jest w omawianym zakresie instytucją nadrzędną w stosunku do RIF. W konsekwencji od odrzucenia wniosku przez RIF z powodu jego uchybień formalnych służyło odwołanie do PARP. Jednocześnie, skoro odrzucenie wniosku przez RIF miało charakter decyzji administracyjnej, to podlegało ono zaskarżeniu w drodze przewidzianego w k.p.a. nadzwyczajnego środka prawnego, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1945/17 uwzględnił skargę "C." Sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia (...) kwietnia 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Sąd wskazał, że uczestnictwo PARP w realizacji programu, w ramach którego złożono wniosek o dofinansowanie, wynikało z zakresu jej działań, określonego ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.). W rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, wydanym na podstawie delegacji wynikającej z art. 6b ust. 10 ustawy o utworzeniu PARP, zostały określone szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach tego programu. Jak wskazał Sąd cytując treść art. 2 pkt 5 i art. 26 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o NPR, następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 59). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że postępowanie w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych miało dwa wyraźnie wyodrębnione etapy, unormowane osobno: pierwszy etap kończący się wydaniem na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego, mającego charakter decyzji administracyjnej oraz w razie pozytywnej decyzji o przyznaniu dofinansowania; drugi etap na podstawie art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, w którym następuje zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu. Sąd wyjaśnił, że opisane w rozporządzeniu z dnia 27 sierpnia 2004 r. postępowanie kwalifikacyjne miało dwie fazy, spośród których złożony przez skarżącego wniosek zatrzymał się na etapie negatywnej oceny formalnej, co w konsekwencji zamknęło przed wnioskodawcą drogę do uzyskania dofinansowania. Jak zauważył Sąd, skoro odrzucenie wniosku przez RIF miało charakter decyzji administracyjnej, to podlegało ono zaskarżeniu w drodze przewidzianego w k.p.a. nadzwyczajnego środka prawnego, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Uprawnienie do złożenia takiego wniosku przysługiwało skarżącemu. Jednocześnie Sąd wskazał, że Minister Gospodarki jest organem niewłaściwym w sprawie i nie miał podstaw do rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. we W. z dnia (...) lutego 2007 r. o odrzuceniu wniosku "C." Sp. z o.o. we W. z przyczyn formalnych. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Sąd przyjął, że w przedmiotowej sprawie organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. we W. jest jej instytucja nadrzędna, tj. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości. Organ zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt I GSK 1744/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu nie był uprawniony badać, czy Minister Gospodarki był właściwy do rozstrzygania w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Kwestia właściwości Ministra Gospodarki jako organu właściwego do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 21 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 157/16, nie budziła wątpliwości. Sąd I instancji miał rozważyć, czy podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie, tj. odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, było prawidłowe. Dodatkowo NSA wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji. NSA stwierdził, że uwzględniając zaprezentowaną wykładnię przepisów, Sąd I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu oceni, czy Minister Gospodarki jako organ właściwy do rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. we W. z dnia (...) lutego 2007r. o odrzuceniu wniosku "C." Sp. z o.o. we W. z przyczyn formalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ww. ustawy. W rozpoznawanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt I GSK 1744/19 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju. Istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy pisma Regionalnej Instytucji Finansującej - Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. we W. z dnia (...) lutego 2007 r. oraz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia (...) marca 2007 r. były decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 107 k.p.a. Wskazać należy, że uczestnictwo PARP w realizacji programu, w ramach którego złożono wniosek o dofinansowanie, wynikało z zakresu jej działań, określonego ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.), zgodnie z którą podmiot ten: realizował zadania z zakresu administracji rządowej, które zostały określone dla niej w programach rozwoju gospodarki, w szczególności w zakresie wspierania: rozwoju mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, eksportu, rozwoju regionalnego, działalności innowacyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej oraz tworzenia nowych miejsc pracy, przeciwdziałania bezrobociu i rozwoju zasobów ludzkich (art. 4 ust. 1); uczestniczył w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie o NPR jako instytucja wdrażająca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w art. 6b ust. 1 lub jako beneficjent (art. 4 ust. 1a). Pojęcia, o których mowa w cytowanym przepisie zostały zdefiniowane w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), stanowiącej w art. 2, że: beneficjentem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, korzystające z publicznych środków wspólnotowych i publicznych środków krajowych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 7 (pkt 1); instytucja wdrażająca to podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z instytucją zarządzającą (pkt 4). W rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (Dz. U. Nr 195, poz. 2010), wydanym na podstawie delegacji wynikającej z art. 6b ust. 10 ustawy o utworzeniu PARP, zostały określone szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach tego programu (§ 1 ust. 1). Zgodnie z § 13 ww. rozporządzenia: regionalna instytucja finansująca odrzuca wniosek zawierający uchybienia formalne, informując przedsiębiorcę o tych uchybieniach, z zastrzeżeniem ust. 3 (ust. 2); w razie stwierdzenia uchybień formalnych we wniosku złożonym najpóźniej na 7 dni przed upływem danego terminu składania wniosków, regionalna instytucja finansująca wzywa przedsiębiorcę do usunięcia tych uchybień w terminie 3 dni roboczych od wezwania (ust. 3). Stosownie zaś do § 14 tego rozporządzenia: Agencja przeprowadza drugi etap oceny techniczno-ekonomicznej i ocenę merytoryczną wniosków, o których mowa w § 13 ust. 4, stosując kryteria oceny określone w przepisach wydanych dla Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (ust. 1); Agencja, w terminie 60 dni od dnia upływu danego terminu składania wniosków, przekazuje wyniki oceny wniosków, w postaci listy rankingowej, Instytucji Pośredniczącej Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (ust. 2); Instytucja Pośrednicząca weryfikuje wyniki oceny wniosków, o których mowa w ust. 2, a następnie w terminie 5 dni roboczych przekazuje zweryfikowaną listę rankingową Instytucji Zarządzającej (ust. 3); Instytucja Zarządzająca, kierując się zweryfikowanymi wynikami oceny, w terminie 30 dni od dnia przekazania przez Agencję listy rankingowej Instytucji Pośredniczącej zatwierdza listę rankingową wniosków kwalifikujących się do wsparcia, na podstawie której Agencja zawrze umowy o udzieleniu wsparcia. W przypadku wątpliwości co do oceny wniosku Instytucja Zarządzająca może zażądać od Agencji kopii wskazanego wniosku wraz z załącznikami (ust. 4); po zatwierdzeniu przez Instytucję Zarządzającą listy rankingowej wniosków kwalifikujących się do wsparcia Agencja niezwłocznie zawiadamia wnioskodawców o udzieleniu bądź odmowie udzielenia wsparcia (ust. 5). Definicję Instytucji Zarządzającej zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o NPR, zgodnie z którym jest to właściwy minister, odpowiedzialny za przygotowanie i nadzorowanie realizacji programu operacyjnego albo za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającym przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz. Urz. WE L 161 z 26 czerwca 1999, L 198 z 21.07.2001 oraz L 158 z 27.06.2003; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 14, t. 1, str. 31) oraz w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1164/1994 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiającym Fundusz Spójności (Dz. Urz. WE L 130 z 25.05.1994, L 161 z 26.06.1999; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 14, i 1, str. 9). Stosownie do art. 26 ustawy o NPR: ubiegający się o dofinansowanie ze środków, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2, projektów w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach (ust. 1); dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3, przyznaje instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu (ust. 2); dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2, przyznaje zgodnie z systemem realizacji danego programu instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca albo instytucja wdrażająca (ust. 3); wnioski o dofinansowanie projektów, które rodzą skutki finansowe dla budżetu państwa, w części, której dysponentami są organy administracji rządowej, przed ich złożeniem wymagają uzyskania akceptacji tych organów (ust. 4); warunki dofinansowania, o którym mowa w ust. 1-3, określa umowa o dofinansowanie projektu, zawarta z beneficjentami przez instytucję zarządzającą programem, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, albo decyzja, o której mowa w art. 11 ust. 7 (ust. 5). W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o NPR, następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 59). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że postępowanie w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych miało dwa wyraźnie wyodrębnione etapy, unormowane osobno: pierwszy etap kończący się wydaniem na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego, mającego charakter decyzji administracyjnej oraz w razie pozytywnej decyzji o przyznaniu dofinansowania; drugi etap na podstawie art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, w którym następuje zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy podkreślić, że opisane w cytowanym rozporządzeniu z dnia 27 sierpnia 2004 r. postępowanie kwalifikacyjne miało dwie fazy, spośród których złożony przez skarżącego wniosek zatrzymał się na etapie negatywnej oceny formalnej, co w konsekwencji zamknęło przed wnioskodawcą drogę do uzyskania dofinansowania. W pierwszej fazie bowiem wniosek podlegał wyłącznie ocenie formalnej i tylko wnioski prawidłowe pod względem formalnym przechodziły do drugiego etapu, w którym poddawane były ocenie techniczno-ekonomicznej i merytorycznej oraz dokonywany był wybór wnioskodawców do zawarcia umowy o udzieleniu wsparcia. Tym samym odrzucenie wniosku na etapie oceny formalnej kończyło, w sposób negatywny dla strony, postępowanie w sprawie o udzielenie pomocy finansowej wywołane tym wnioskiem. Było zatem rozstrzygnięciem indywidualnym, władczym i jednostronnym, wydanym przez podmiot wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, znajdującym oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw. Miało zatem charakter decyzji administracyjnej. Z treści przepisu § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że dokonana przez RIF pozytywna ocena formalna wniosku nie była wiążąca dla PARP, gdyż przepis ten stanowi, że Agencja dokonuje oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej wniosków prawidłowych pod względem formalnym. W konsekwencji Agencja mogła zatem nie podzielić pozytywnej oceny RIF co do prawidłowości wniosku pod względem formalnym. Ponadto RIF działa w ramach udzielonego jej przez PARP zlecenia, o jakim mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utworzeniu PARP. Zgodnie z tym przepisem Agencja mogła zlecić regionalnej instytucji finansującej realizację w danym województwie niektórych zadań związanych z udzielaniem pomocy finansowej, a w szczególności: promocję, udzielanie informacji, przyjmowanie wniosków oraz nadzorowanie sposobu wykorzystania pomocy. Uwzględniając powyższe należało przyjąć, że PARP jest w omawianym zakresie instytucją nadrzędną w stosunku do RIF. W konsekwencji, od odrzucenia wniosku przez RIF z powodu jego uchybień formalnych służyło odwołanie do PARP. Jednocześnie, skoro odrzucenie wniosku przez RIF miało charakter decyzji administracyjnej, podlegało zaskarżeniu w drodze przewidzianego w k.p.a. nadzwyczajnego środka prawnego, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Wbrew stanowisku organu, uprawnienie do złożenia takiego wniosku przysługiwało skarżącemu, dlatego podjęte przez Ministra Gospodarki rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego było nieprawidłowe. Zauważyć należy, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest w myśl art. 157 § 1 k.p.a. organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia, czyli właściwość instancyjną w postępowaniu administracyjnym, określa art. 17 k.p.a. Kontrolę decyzji administracyjnych w tym zakresie sprawują wymienione w nim organy wyższego stopnia. Organy te mają także prawo do weryfikacji decyzji ostatecznych w nadzwyczajnych trybach postępowania, w tym również w trybie nieważnościowym. Organami wyższego stopnia w myśl art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 tego przepisu - są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. W sprawie niniejszej okolicznością niesporną jest wydanie kontrolowanego rozstrzygnięcia przez Ministra Gospodarki jako organ właściwy, co wynika z treści wyroku NSA z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt I GSK 1744/19. Dodatkowo, mając na uwadze powyższy wyrok NSA podkreślić należy, że od decyzji organu I instancji – Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. we W. z dnia (...) lutego 2007 r., objętej w przedmiotowej sprawie wnioskiem o stwierdzenie nieważności, strona wniosła odwołanie do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, która decyzją z dnia (...) marca 2007 r. uznała wniesione odwołanie za bezzasadne. Ponieważ obydwa te rozstrzygnięcia mają charakter decyzji administracyjnej, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji powinien być z urzędu potraktowany przez organ jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania oraz sformułowaną ocenę prawną. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi, orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 4