V SA/Wa 657/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2008 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. K. Kancelaria Adwokacka w W. ul. [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 22 % podatku od towarów i usług kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) oraz kwotę 17 zł (siedemnaście złotych) uiszczoną tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Przedmiotem skargi z 18 stycznia 2007 r. wniesionej przez B. P. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 10 lipca 2007 r. B. P. zwrócił się z wnioskiem o umorzenie zaległości wobec ZUS Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1,2, 3,4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji przytoczył treść art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności. Organ podkreślił, że zobowiązany wprawdzie zaprzestał prowadzenia działalności, nie mniej jednak posiada majątek nieruchomy w postaci lokalu mieszkalnego. Podkreślił również, że z nieruchomości tej jest już wszczęta egzekucja przez Komornika Sądowego, co wynika z treści zaświadczenia z dnia 16 lipca 2007 r. Z. w Z., co nie stanowi przeszkody do dochodzenia z tej samej nieruchomości zadłużenia z tytułu składek ubezpieczeniowych. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności wynikające z § 3 ust. 1 pkt. 2 i 3 ww. rozporządzenia. Odnosząc się natomiast do przesłanki wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 1 Zakład stwierdził, że aktualnie zobowiązany znajduje się w trudnej sytuacji finansowej z uwagi na brak dochodów, a pomoc w utrzymaniu uzyskuje od rodzeństwa. Nie mniej jednak przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie zaległości, Zakład miał na uwadze również dobro Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i pozostałych funduszy. Pismem z dnia [...] października 2007 r. B. P. zwrócił się Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu organu) w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji przedstawił argumenty identyczne jak w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2007 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r. B. P. wniósł o uchylenie decyzji [...] grudnia 2007 r. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., polegające na utrzymaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] oraz naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, wyrażającego się w niezastosowaniu art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Z uwagi na ustanowienie pełnomocnika procesowego z urzędu, skarżący pismem z dnia 25 sierpnia 2008 r. dokonał modyfikacji złożonej skargi i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Ustanowiony pełnomocnik procesowy zarzucił skarżonej decyzji nieważność, wskazując, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Pełnomocnik zauważył, że z art. 83 ust. 4, 6 i 7 oraz 66 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jednoznacznie wynika, że organem wydającym decyzję w trybie art. 83 ust. 4 jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes tego Zakładu. Wskazał, że użyty w ww. przepisie zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" wskazuje jedynie podmiot, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. W dalszej części ww. pisma procesowego pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2007 r. zostały podpisane przez te same osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozważenia w sprawie wymaga, podniesiona przez pełnomocnika skarżącego w piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2008 r., kwestia właściwości organów orzekających w sprawie. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja wydana została przez Prezesa ZUS, który nie jest organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie. W ocenie strony skarżącej, okoliczność ta stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu ww. pisma procesowego strona skarżąca wskazała, że z art. 83 ust. 4, 6 i 7 oraz art. 66 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jednoznacznie wynika, że organem wydającym decyzję w trybie art. 83 ust. 4 jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes tego Zakładu. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że użyty w art. 66 ust. 4 u.s.u.s. zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" wskazuje jedynie podmiot, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Na poparcie swojego stanowiska pełnomocnik strony skarżącej wskazał na wyrok NSA z 18 kwietnia 2007 r., II GSK 374/06. Sąd analizując ww. zarzut strony skarżącej, sprowadzający się do uznania skarżonej decyzji za wydaną przez niewłaściwy organ, stwierdza, że jest on bezzasadny. Przede wszystkim Sąd wyjaśnia, iż co do zasady słusznym jest twierdzenie strony skarżącej, że zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organem administracyjnym wydającym decyzję w zakresie indywidualnych spraw dotyczących m.in. ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.). Dodatkowo warto wskazać, że z treści przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulujących ustrój, zadania i kompetencje ZUS (art. 66-79a) wynika, że jest to jednostka organizacyjna (osoba prawna), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4). W roli samodzielnych organów administracyjnych nie występują więc jej wewnętrzne organy, ani terenowe jednostki organizacyjne, mające kompetencje do działania w jej imieniu. ZUS wykonuje swoje podstawowe zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych. Następnie, zaznaczyć trzeba, iż stosownie do treści art. 83 ust. 4 u.s.u.s., od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Przy czym do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, iż zgodnie z powołanym przez stronę skarżącą orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r. (II GSK 374/06) w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku. Inną natomiast sprawą jest, kto w imieniu Zakładu wydaje tę ponowną decyzję. Z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wynika, iż może to być Prezes ZUS. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu pomimo prawidłowości prawnego wywodu strony skarżącej, uznać należało ww. zarzut za chybiony, bowiem w sprawie tej zaskarżoną decyzję, jak również decyzję poprzedzającą, wydał Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który na podstawie stosownego upoważnienia reprezentowany jest albo przez Prezesa ZUS albo przez innego pracownika. W niniejszej sprawie, decyzja w I instancji, została wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, którego z upoważnienia Prezesa ZUS reprezentował zastępca Kierownika Oddziału ZUS w Z. Wskazuje na to wyraźnie treść sentencji tej decyzji, w tym powołany w niej przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., oraz podpis pracownika Zakładu i pieczęć - umieszczone pod jej treścią. Nie ulega także wątpliwości, iż zaskarżoną decyzję, wydał w imieniu ZUS Prezes ZUS, na podstawie -jak wskazano w sentencji - art. 83 ust. 4 u.s.u.s., przy czym decyzję podpisał działający z upoważnienia - Kierownik Oddziału ZUS w Z. Na powyższe bezsprzecznie wskazuje, sentencja oraz podpis pracownika pod jej treścią. Stanowczo podkreślić jednakże przy tym należy, iż obie decyzje wydane w sprawie pochodzą od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a to -jak powyżej wyjaśniono- jest zgodne z prawem. Wyjaśnić tutaj należy, iż jak wynika z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., ponowną decyzję w sprawie o umorzenie nieopłaconych składek w imieniu ZUS rozpoznającego sprawę jako organ II instancji, wydaje Prezes ZUS (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2006 r. /sygn. akt II GSK 224/06/). W ocenie Sądu dopuszczalne jest zatem określenie w zaskarżonej decyzji, iż decyzja ta wydana została przez Prezesa ZUS, który w istocie reprezentuje w tej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zaskarżona decyzja stanowi zatem rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jako organ II instancji, pomimo tego, że w nagłówku wskazano, iż wydana została przez Prezesa ZUS, który jak wskazano powyżej nie jest organem administracyjnym II instancji, lecz w zakresie objętym niniejszą sprawą, jest uprawniony do wydawania w imieniu tego organu decyzji administracyjnych. Konkludując, zdaniem Sądu ww. zarzut pełnomocnika strony jest nieuzasadniony, bowiem pomimo prawidłowej interpretacji przepisów prawa sprowadzających się do stwierdzenia, iż Prezes ZUS nie jest organem administracyjnym, w niniejszej sprawie wbrew twierdzeniu strony skarżącej nie doszło do wydania decyzji przez organ niewłaściwy. Przechodząc do dalszej oceny skarżonej decyzji zauważyć trzeba, iż zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja wydana w dniu [...] października 2007 r., zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę to jest R. Ś. Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady, nie kwestionuje prawa określonego pracownika ZUS posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Kwestię tę wyjaśnia w wielu swoich orzeczeniach NSA w tym m.in. w wyroku z 14 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 264/06. W rozważaniach zawartych w tym wyroku jednoznacznie zaprezentowano ww. pogląd, że kompetencje Prezesa Zakładu wynikają z treści art. 73 u.s.u.s., zaś Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna stanowiąca całość, jest organem administracji państwowej wykonującym swoje zadania za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych przy czym ustrój, zadania i kompetencje ZUS określają art. 66- 79a u.s.u.s. W związku z treścią wspomnianych przepisów NSA podkreślił, że art. 74 ust.5 u.s.u.s. w zestawieniu z treścią § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, stanowi wystarczającą podstawę prawną do udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień pracownikom ZUS do reprezentowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu. Skoro zaś art. 75 ust.5 u.su.s stanowi, że kompetencje organów Zakładu określa statut, tym samym powoduje to, że upoważnienie Kierownika Oddziału ZUS do działania w imieniu ZUS jako organu pozwala na przyjęcie, że także Kierownik Oddziału ZUS poza Prezesem ZUS działając za organ, ma prawo upoważniać innych pracowników do takiego działania. Przenosząc to na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Sąd nie kwestionuje prawa posiadającego stosowne upoważnienie pracownika ZUS do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Zaznaczyć jednak należy, że z treści art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 wspomnianego Kodeksu stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład ( por. wyrok NSA z dnia 15 .11.2006 r. sygn akt II GSK 224/06, z dnia 28.02.2007 r. sygn. akt II GSk 317/06). Zgodnie z art. 3 ust.1 u.su.s m.in. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z treścią art. 66.ust.1 u.s.u.s Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład ZUS wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 72 u.s.u.s organami ZUS są Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes ZUS a także Kierownik Oddziału ZUS - co wyjaśniono powyżej- ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Tym niemniej biorąc pod uwagę fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy, co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA W-wa z dnia 22 lutego 2007r.-ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 ustawy k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak już wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec tego wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji ZUS - w imieniu, którego posiadając stosowne upoważnienie, działał określony pracownik ZUS. Zaskarżona decyzja podpisana została przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Uchylenie decyzji nastąpiło więc wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącego o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny organu, który winien uwzględnić pogląd Sądu co do naruszenia omówionych powyżej przepisów formalnych. Zakład winien ustalić także, czy stan faktyczny ustalony w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie uległ istotnej zmianie tj. wyjaśnić czy w sprawie - już po wydaniu zaskarżonej decyzji - nie wystąpiły okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3 oraz w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - dające podstawę do rozważenia możliwości umorzenia wnioskowanych przez B. P. należności. Zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (Zakładu), ale też ustosunkowania się do wszystkich ewentualnie podnoszonych przez stronę okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.