V SA/Wa 661/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w całości kary pieniężnej oraz umorzenia w części i rozłożenia na raty kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz R. Z. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także jako GDDKiA) z [...] lutego 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z [...] grudnia 2017 r. nr [...] o odmowie umorzenia w całości kary pieniężnej oraz umorzenia w części i rozłożenia na raty pozostałej do zapłaty kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym: Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...] nałożył na R.Z. karę pieniężną w wysokości 1500,00 zł, za przejazd pojazdem bez wniesienia wymaganej prawem opłaty w dniu [...] lipca 2016 r., na odcinku drogi krajowej nr [...] (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) - węzeł [...]. Wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r. skarżący wystąpił o umorzenie w całości, ewentualnie o umorzenie w części kary pieniężnej. Z wniosku oraz dodatkowych wyjaśnień, których udzielił – na wezwanie organu – wynika, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe samodzielnie, ma problemy zdrowotne, pozostaje na rencie i pobiera świadczenie rentowe w wysokości 1.104,73 zł. Wyjaśnił, że nie posiada papierów wartościowych, ani wierzytelności. Posiada działkę rekreacyjną o pow. 450 m², 30-letni kampera, przyczepę, jednoosobową łódkę składaną typu M. Wydatki wnioskodawcy to m.in.: koszty utrzymania, podatek za działkę i zakup leków. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał w dniu [...] grudnia 2017 r. decyzję nr [...], mocą której odmówił umorzenia w całości, umorzenia w części oraz odmówił rozłożenia na raty pozostałej do zapłaty kwoty kary pieniężnej. W ocenie organu sytuacja finansowa Strony jest trudna, jednakże nie jest sytuacją, która uzasadniałaby ulgę w postaci umorzenia należności. Jak wskazano w decyzji, Strona otrzymuje dochody, spłaca zobowiązania, posiada działkę rekreacyjną o pow. 450 m², 30-letni kampera, przyczepę, jednoosobową łódkę składaną typu M. Organ stanął na stanowisku, że istnieje realna możliwość zapłaty należności, chociażby w ratach, a sytuacja finansowa Wnioskodawcy nie wskazuje by w sposób trwały nie posiadał możliwości do uiszczenia kary. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDDKiA decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, ponadto stwierdził, że po dokonaniu ponownej analizy stanu faktycznego ustalonego na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do umorzenia w całości lub w części wymierzonej kary. Wyjaśnił, że okoliczność ukarania Strony za naruszenie obowiązku opłaty elektronicznej i wynikająca z tego znaczna kwota nałożonego na stronę zobowiązania, nie może uzasadniać umorzenia należności w przedmiotowej sprawie. Takie rozstrzygnięcie organu administracji stanowiłoby w istocie premiowanie strony, która nie zastosowała się do obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Na powyższe rozstrzygnięcie R.Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji, wskazując na błędne zrozumienie zasad funkcjonowania systemu VIATOL oraz nieuzasadnione potratowanie kampera inaczej niż samochodu osobowego, co spowodowało, że został ukarany maksymalną grzywną. Jak wyjaśnił autor skargi, organ co prawda dostrzegł jego skromną rentę, jednak przypisał mu posiadanie działki rekreacyjnej i 36-letniego kampera, pomimo faktu, że piśmie z 18 grudnia 2017 r. wskazał, że został zmuszony ze względu na konieczność spłaty długów do ich sprzedaży w trybie pilnym. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w obu decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzją powinna zostać uchylona. W przedmiotowej sprawie istotę sporu pomiędzy Skarżącym a organem administracji stanowi odmowa umorzenia kary pieniężnej w całości lub w części i rozłożenia na raty pozostałej kwoty nałożonej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w wysokości 1500 zł. Kara pieniężna nałożona w drodze decyzji administracyjnej na Stronę stanowi nieopodatkowaną należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym określoną w pkt. 7 art. 60 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2017 r., poz.659 ze zm. dalej jako u.p.f.), a więc organ może zastosować określone w u.f.p. ulgi w jej spłacie. Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.p.f. należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może na wniosek zobowiązanego: a) umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym, b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatności całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Zatem aby organ mógł zastosować ulgę w postaci umorzenia kary w całości winna zaistnieć jedna z przesłanek określonych w art. 64 ust. 1 pkt 2 a) tj. ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Pojęcia ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego nie zostały zdefiniowane w ustawie, stąd ich znaczenie wypracowane zostało przez orzecznictwo sądów administracyjnych. I tak przez ważny interes dłużnika rozumieć należy w szczególności sytuację, gdy - z powodów nadzwyczajnych, losowych przypadków, na które dłużnik nie mógł mieć wpływu i które były niezależne od jego postepowania nie - jest w stanie uregulować należności. O istnieniu ważnego interesu dłużnika nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoka rangę mają zdrowie i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2119/12). Na pojęcie interesu publicznego składa się natomiast zespól ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnieść do indywidualnej sytuacji Wnioskodawcy. Niemożność zdefiniowania tego pojęcia powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku jego znaczenie może uwzględnić różne aspekty wskazanej wyżej wartości (por. wyrok. WSA w Warszawie z 29 maja 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1964/05). Wskazać należy, iż jakkolwiek decyzje administracyjne dotyczące umarzania należności pieniężnych, tak jak powoływał organ, mają charakter uznaniowy, to jednak pamiętać też należy, że decyzje wydane w tym trybie nie mogą być zupełnie dowolne. Należy zatem na uwadze, iż zwłaszcza negatywne rozstrzygniecie dotyczące umorzenia należności pieniężnej powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów i co do prawa, ale także co do wyjaśniania motywów podjętej decyzji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygniecie jest ich logiczną konsekwencją. Oznacza to zarazem, że organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem - w przypadku stwierdzenia przesłanki - uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. GDDKiA co prawda przed wydaniem zaskarżonej decyzji podjął działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, mającego znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak finalnie dokonał takiej oceny na podstawie zebranych dowodów, która budzi istotne zastrzeżenia co do jej prawidłowości. Co więcej podkreślić tutaj należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił ustalenia faktyczne oraz dopuszczalną wykładnię przepisów prawa, jednakże przedstawiona przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena dowodów jest zdaniem Sądu przejawem oceny dowolnej, oderwanej od realiów sprawy. Analiza sytuacji życiowej Skarżącego doprowadziła organ do konstatacji, iż sytuacja w jakiej się znajduje jest trudna, jednak strona otrzymuje stały dochód, spłaca zobowiązania, posiada działkę rekreacyjną o pow. 450 m ², ponad 30-letniego kampera, przyczepę, jednoosobową łódkę składaną typu M. Organ uznał, że istnieje realna możliwość zapłaty należności, chociażby w ratach. A pozytywne dla Skarżącego rozstrzygnięcie byłoby premiowaniem strony, która nie zastosowała się do obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. W ocenie Sądu powyższe oznacza, że w zaskarżonej decyzji organ nie ocenił obiektywnie sytuacji finansowej i zdrowotnej Skarżącego, w kontekście jego aktualnych możliwości płatniczych. Sąd zwraca również uwagę, że brak interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem nie został w sprawie w sposób dostateczny wykazany. Interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Tymczasem w ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje wprost, że sytuacja finansowa i zdrowotna Skarżącego jest bardzo trudna. Biorąc pod uwagę wysokość comiesięcznej renty (1.100 zł) przy konieczności pokrycia kosztów wyżywienia, leków, ubrań itp. w powiązaniu z nałożoną karą pieniężną (1500 zł) trudno przyjąć, że może to pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Organ nie odniósł się do stanu zdrowia wnioskodawcy mimo wskazania, że jest osobą (75–letnią), samotną, poważnie chorą – otrzymuje rentę, do wniosku o umorzenie załączył kartę informacyjną leczenia szpitalnego z Klinki [...] (k. 79 akt adm.), rachunki za leki (k. 81 akt adm.). Zabrakło odniesienia się do słów wnioskodawcy: "W sytuacji, gdybym miał pokryć opłatę w tej wysokości nie mógłbym funkcjonować przez długi okres, w szczególności nie byłbym w stanie pokryć kosztów leków (rezygnacja z nich zagrażać będzie mojemu życiu)". Organ pominął fakt samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego, w związku ze śmiercią żony, na który wskazywał wnioskodawca w treści uzupełnienia wniosku z 25 kwietnia 2017 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 18 grudnia 2017 r. GDDKiA nie zainteresowała się faktem, że wnioskodawca został zmuszony sprzedać 36-letniego kampera oraz niewielką działkę rekreacyjną, co stanowiło jedyne składniki majątku Strony. A sprzedaż nastąpiła dla pokrycia zadłużeń i zaspokojenia bieżących potrzeb życiowych. W treści skargi jej autor podkreślił, że długi powstały w związku z koniecznością pokrycia kosztów leczenia żony i organizacją jej pogrzebu. Wobec tak przedstawionych okoliczności sprawy zadaniem organu było ustalenie rzetelnej, indywidualnej i co najważniejsze aktualnej sytuacji majątkowej, zdrowotnej i rodzinnej wnioskodawcy, z punktu widzenia skutków jakie niesie dla niego wykonanie decyzji tymczasem zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności, nie mieści się w sferze swobodnego uznania organu. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy bez przeprowadzenia wnikliwej jego analizy, organ odmówił żądaniu strony – czym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Podobnie jak rozważając alternatywny wniosek Strony tj. o częściowe umorzenie i rozłożenie na raty pozostałej do zapłaty kwoty kary, zgodnie art. 64 ust. 1 pkt 2 b) u.f.p. organ wskazał, że dłużnik nie wykazał we wniosku okoliczności faktycznych skłaniających organ do uwzględnienia wniosku w tym zakresie. Organ powtórzył jedynie wyliczenie składników majątkowych Skarżącego, których już w chwili wydania decyzji tak naprawdę nie posiadał. Reasumując wskazać należy, iż GDDKiA rozpoznając przedmiotową sprawę dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy tym organ pominął zupełnie wywody Skarżącego, nadesłane informacje dotyczące sprzedaży składników majątku, stanu zdrowia, okoliczności w jakich doszło powstania długów czy stanu rodzinnego. Wskazanie przez organ, że pozytywne dla Skarżącego rozstrzygnięcie byłoby "premiowaniem strony", która nie zastosowała się do obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, nie znajduje uznania Sądu. Oczywistym jest, że umorzenie jest ulgą dla zobowiązanego, ale jeśli zachodzą przesłanki pozwalające na umorzenie to trudno jest mówić o "premiowaniu strony", a jedynie o niezbędnej pomocy umożliwiającej spłatę zobowiązań. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest do wyjaśniania, w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy, o których Sąd wyżej się wypowiedział tj. przeanalizowanie wszystkich informacji, które Skarżący wskazał w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego i sądowego, co pozwoli na ustalenie aktualnej sytuacji finansowej, zdrowotnej i rodzinnej zobowiązanego. Biorąc pod uwagę przebyte choroby, konieczność leczenia farmakologicznego, pokrycia niezbędnych wydatków na leczenie i potrzeby życia codziennego, ewentualną pomoc rodziny, co może stanowić przedmiot wezwania Skarżącego przez organ. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.