V SA/Wa 672/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania oddala skargę. Przedmiotem skargi Powiatu C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Ministra Finansów z (...) lutego 2019 r. nr (...) utrzymujące w mocy własne postanowienie z (...) stycznia 2019 r. nr (...), odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Powiatu C. z dnia (...) grudnia 2018 r. o umorzenie w części, tj. w kwocie 1 658 743 zł, zobowiązania z tytułu zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 ustalonej decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) w wysokości 3.261.238 zł oraz całości odsetek za zwłokę. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Minister Rozwoju i Finansów - decyzją z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) - zobowiązał Powiat C. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 3.261.238 zł. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rozwoju i Finansów - decyzją z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję Powiat C. złożył skargę z dnia (...) czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który - wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1349/17 - uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) maja 2017 r. nr (...), w części utrzymującej w mocy decyzję z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...), zobowiązującą Powiat C. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 3.261.238 zł, ponad kwotę 1.408.010 zł, a w pozostałej części skargę oddalił. Od ww. wyroku zarówno Minister Finansów, jak i Powiat C., złożyli skargi kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt I GSK 2958/18 - uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji w zakresie dotyczącym uchylenia ww. decyzji z dnia (...) maja 2017 r. w części utrzymującej w mocy decyzję I instancji ponad kwotę 1.408.010 zł i w tym zakresie oddalił skargę Powiatu C. oraz oddalił skargę kasacyjną Powiatu C. Następnie Powiat C. - wnioskiem z dnia (...) grudnia 2018 r. - wystąpił do Ministra Finansów o umorzenie w części, tj. w kwocie 1.658.743 zł, zobowiązania z tytułu zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 ustalonej decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) w wysokości 3.261.238 zł oraz całości odsetek za zwłokę. Minister Finansów postanowieniem z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ww. wniosku Powiatu C. o umorzenie w części, tj. w kwocie 1.658.743 zł, zobowiązania z tytułu zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 ustalonej decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) w wysokości 3.261.238 zł oraz całości odsetek za zwłokę. Powiat C. pismem z dnia (...) stycznia 2019 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy żądając uchylenia ww. postanowienia i rozpatrzenia wniosku z dnia (...) grudnia 2018 r. również w części dotyczącej umorzenia zobowiązania w kwocie 1.658.743 zł. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Minister utrzymał w mocy postanowienie z (...) stycznia 2019 r. Organ wskazał, że przepisy zawarte w art. 38 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowią lex specialis wobec przepisów art. 60 i art. 64 ustawy o finansach publicznych. Jego zdaniem poprzez odesłanie do ustawy Ordynacja podatkowa, zawarte w art. 38 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - stosowanie ustawy o finansach publicznych w odniesieniu do nienależnie otrzymanych przez jednostki samorządu terytorialnego w latach poprzedzających rok budżetowy kwot części oświatowej subwencji ogólnej zostało wyłączone. Z tego względu regulacja oznacza jednocześnie - zważywszy na treść pkt 3 w ust. 1 art. 38 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - że ulga w postaci umorzenia nienależnie otrzymanej w roku poprzedzającym rok budżetowy kwoty części oświatowej subwencji ogólnej została całkowicie wyłączona. Powyższe oznacza zdaniem organu, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 61a § 1 Kpa. Wyjaśnił, że użyty ww. artkule zwrot "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Z tego względu brak w obowiązujących przepisach prawa powszechnego umocowania dla organu administracji do działania w określonym zakresie uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie ma miejsce tak sytuacja. Stwierdził tak ponieważ możliwość umorzenia zobowiązań z tytułu zwrotu nienależnie otrzymanych przez jednostki samorządu terytorialnego w latach poprzedzających rok budżetowy kwot części oświatowej subwencji ogólnej została przepisami prawa wprost wyłączona, a tym samym brak jest podstaw prawnych do procedowania w tym zakresie. Organ z tego względu stwierdził, że nie był uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego powiatu W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący Powiat wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - przepisów art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie na wniosek skarżącego Powiatu C. z dnia (...) grudnia 2018 roku, znak: (...) o umorzenie w części, tj. w kwocie 1 658 743 zł zobowiązania z tytułu zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r., nie może być wszczęte, co skutkowało wydaniem przez Ministra Finansów postanowienia z dnia (...) stycznia 2019 roku, znak ST4.4757.63.2018.1.BPU, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, a następnie ostatecznego postanowienia z dnia [...] lutego 2019 roku, znak (...) utrzymującego w mocy postanowienie Ministra Finansów z dnia (...) stycznia 2019 roku, znak (...), 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ti.: a) przepisów art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (j.t. Dz. U. Z 2018 r. poz. 1530, z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te stanowią lex specialis wobec przepisów art. 60 i art. 64 ustawy o finansach publicznych, i poprzez odesłanie do ustawy Ordynacja podatkowa wyłączone jest stosowanie ww. przepisów ustawy o finansach publicznych, b) przepisów art. 67a § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy odnoszą się one do zaległości podatkowych i nie mają zastosowania do zobowiązań z tytułu zwrotu nienależnie otrzymanych przez jednostki samorządu terytorialnego w latach poprzedzających rok budżetowy kwot części oświatowej subwencji ogólnej, c) przepisów art. 60 i art. 64 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy przewidują one możliwość umarzania niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem kwestionowane nią postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Treść art. 61a § 1 k.p.a. co do drugiej przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania wskazuje, że jest ona nieprecyzyjna i bardzo ogólna. Jednak chodzi tu o przyczyny przedmiotowe, które uniemożliwiają załatwienie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest tożsamo uregulowana, jak instytucja odmowy wszczęcia postępowania podatkowego w art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej. Na gruncie obu uregulowań prawnych prezentowane są poglądy, że inne przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o treści żądania w trybie postępowania administracyjnego; 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie; 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja; 4) dotyczy żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji (postanowienia) a wymaga innej formy działania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2011, s. 740-743; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Wyd. C.H. Beck 2012, s. 297-298; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ZNSA 2011, nr 4, s. 14-15, por. też wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił ponadto, że użycie przez ustawodawcę sformułowania: "nie może być wszczęte", wskazuje, że przyczyna przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku lub też jest znana organowi z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w momencie złożenia wniosku w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. musi być więc oczywista, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Przez to postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stanowi jedynie formalne rozstrzygnięcie stwierdzające zaistnienie trwałej przeszkody do procedowania. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z brakiem w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o treści żądania w trybie postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga, że nienależnie pobrana część oświatowa subwencji ogólnej stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077, z późn. zm.). Natomiast zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może na wniosek zobowiązanego umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym lub umarzać w części (...) - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania z uwagi na stosowne regulacje ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1530, z późn. zm.). Wskazać należy, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, do nienależnie otrzymanych przez jednostki samorządu terytorialnego kwot części subwencji ogólnej stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyłączeniem - w odniesieniu do nienależnie otrzymanych w latach poprzedzających rok budżetowy kwot części oświatowej subwencji ogólnej - rozdziału 6 i art. 67a § 1 pkt 3 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 67a § 1 pkt 3 ustawy - Ordynacja podatkowa, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b (niemającym znaczenia w przedmiotowej sprawie), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Z tego względu instytucja umorzenia nie ma zastosowania do zobowiązań z tytułu zwrotu nienależnie otrzymanych przez jednostki samorządu terytorialnego w latach poprzedzających rok budżetowy kwot części oświatowej subwencji ogólnej. Jak słusznie zauważył organ przepisy zawarte w art. 38 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowią lex specialis wobec przepisów art. 60 i art. 64 ustawy o finansach publicznych. W ten sposób - poprzez odesłanie do ustawy Ordynacja podatkowa, zawarte w art. 38 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - stosowanie ustawy o finansach publicznych w odniesieniu do nienależnie otrzymanych przez jednostki samorządu terytorialnego w latach poprzedzających rok budżetowy kwot części oświatowej subwencji ogólnej zostało wyłączone. Taka regulacja oznacza jednocześnie - zważywszy na treść pkt 3 w ust. 1 art. 38 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - że ulga w postaci umorzenia nienależnie otrzymanej w roku poprzedzającym rok budżetowy kwoty części oświatowej subwencji ogólnej została całkowicie wyłączona. Z tego względu błędne jest stanowisko skarżącego Powiatu, że przepisy art. 60 i art. 64 ustawy o finansach publicznych winny stanowić samodzielną podstawę do merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącego w części dotyczącej umorzenia zobowiązania z tytułu zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. W zawiązku z powyższym Sąd stwierdza, że organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.