V SA/Wa 681/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oddala skargę. Przedmiotem skargi S. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] października 2014 r., nr [...], określającą prowadzącemu działalność gospodarczą – S. D. wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od grudnia 2008 r. do listopada 2009 r. - w kwocie 36.100,00 zł. Zaskarżona decyzja zapadła w następując stanie faktycznym: Prezes Zarządu PFRON postanowieniem, znak: [...], z dnia [...] czerwca 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie określenia S. D. wysokości zobowiązań za okres od grudnia 2008 r. do listopada 2009 r. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], określono S. D. - prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od grudnia 2008 r. do listopada 2009 w łącznej wysokości 35.198,00 zł. Ustalono, że w przedmiotowym okresie Skarżący jako pracodawca zatrudniał od 37,50 do 41,50 pracowników, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Z uwagi na brak współpracy ze strony Skarżącego Fundusz oparł się na danych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Liczba zatrudnionych w przeliczeniu na pełen wymiar czasu pracy została ustalona na podstawie danych z Centralnego rejestru Płatników KSI ZUS. Wartość ta została wyliczona na podstawie wartości wymiaru czasu pracy z raportów składkowych ZUS RCA/RNA składanych przez Płatnika składek i wskazuję liczbę pracowników w przeliczeniu na pełne etaty. S. D. odwołał się od tej decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] września 2013 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w celu realizacji zasady prawdy obiektywnej należy ponownie przeprowadzić postępowanie w oparciu o kompletny materiał dowodowy oraz wskazać jakie konkretne dowody stanowią podstawę do ustalenia liczby pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i wyliczenia zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON. Ponownie rozpoznając sprawę, w wykonaniu decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2014 r., organ wysłał w dniu 24 czerwca 2014 r. do pełnomocnika Strony wezwanie zobowiązujące do przedstawienia dowodów będących w posiadaniu S. D. - w postaci potwierdzonych za "zgodność z oryginałem" kopii następujących dokumentów: • złożonych do ZUS deklaracji ZUS DRA (w przypadku wystąpienia różnic pomiędzy rzeczywistą wysokością zatrudnienia a wysokością zatrudnienia wykazywaną do ZUS poproszono Stronę o pisemne wyjaśnienie ich przyczyn) za okres: grudzień 2008- listopad 2009, • złożonych do ZUS deklaracji ZUS P RCA za okres: : grudzień 2008- listopad 2009, • wpisów do ewidencji działalności gospodarczej (w firmach: [...] oraz [...]), obowiązujących w okresie: grudzień 2008-listopad 2009, • zaświadczeń o numerze identyfikacyjnym REGON (w firmach: [...] oraz [...]), obowiązujących w w/wym okresie, • tabelarycznego wykazu zatrudnionych pracowników na umowę o pracę (oddzielnie dla prowadzonych działalności gospodarczych) w rozbiciu na poszczególne miesiące ze wskazaniem: okresu zatrudnienia pracownika, wymiaru czasu pracy zatrudnionego pracownika - z prośbą o dosłanie kopii zawartych umów z pracownikami, • w przypadku zatrudniania osób niepełnosprawnych, wezwano o nadesłanie kopii orzeczeń o stopniu niepełnosprawności niepełnosprawnych pracowników wraz z adnotacją, kiedy wpłynęły orzeczenia do pracodawcy, • innych dokumentów potwierdzających stan zatrudnienia w okresie: grudzień 2008-listopad 2009 w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, • innych dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Jednocześnie Strona została poinformowana, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia Strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Pomimo przedłużenia, na wniosek Strony do 31 lipca 2014 r., terminu do złożenia dodatkowych dowodów do Funduszu Strona ani jej pełnomocnik nie złożyli żadnych wyjaśnień ani nie przedstawili dowodów wyszczególnionych w wezwaniu z dnia 24 czerwca 2014 r. Wobec tego organ I instancji, pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r., zwrócił się do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddziału w [...] z prośbą o przekazanie szczegółowych danych dotyczących stanu zatrudnienia u pracodawcy S. D. w okresie grudzień 2008- listopad 2009, na które w dniu 3 października 2014 r. otrzymał odpowiedź. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w oparciu o zgromadzony z inicjatywy organu materiał dowodowy, Prezes Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzją z dnia [...] października 2014r., nr [...], określił wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od grudnia 2008 r. do listopada 2009 r. w kwocie 36.100,00 zł. Od decyzji Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] października 2014r. S. D. złożył odwołanie. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr. [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji uznał dotychczasowe ustalenia poczynione przez organ I instancji za prawidłowe a także wskazał na dodatkowe czynności podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, m. innymi pismo z dnia 25 listopada 2014 r. wzywające Stronę do nadesłania dowodów potwierdzających stan zatrudnienia w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Minister podniósł, że do dnia wydania decyzji II instancyjnej Skarżący nie złożył żadnych wyjaśnień oraz nie przesłał żądanych dokumentów. Za podstawę ustalenia liczby pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i wyliczenia zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON uznano zatem dane uzyskane z ZUS. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z art. 49c pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - skorzystał z danych zgromadzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie składanych deklaracji ZUS przez Stronę i na ich podstawie ustalił, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją Strona, jako pracodawca, zatrudniała powyżej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Z tego względu obowiązkiem Skarżącego było złożenie deklaracji za przedmiotowy okres i dokonania obowiązkowych wpłat na PFRON. Organ jest uprawniony do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie na podstawie danych wynikających z innych źródeł (KEP, REGON, RCIPESEL itp. ). Z tego względu Minister uznał za niezasadny zarzut Skarżącego dotyczący zaniechania wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w tym stanu zatrudnienia u Skarżącego w przeliczeniu na etaty. Organ odwoławczy uznał za niezasadny również zarzut dotyczący braku w materiale dowodowym jakichkolwiek dokumentów, postanowień dowodowych oraz ustalenia faktów w oparciu o bardzo ubogi materiał źródłowy będący oświadczeniem urzędnika ZUS. Podkreślił, iż Strona nie nadesłała organowi wymaganych prawem deklaracji oraz żadnych danych na jakich mógłby się oprzeć ustalając zobowiązanie, nie przedstawiła również żadnych dowodów wskazujących, że informacje przekazane przez ZUS nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu rzeczy, a zatrudnienie wykazywane w tych deklaracjach różni się od tego, które strona wykazałaby w deklaracjach PFRON. Minister odniósł się również do argumentu Skarżącego dotyczącego przedawnienia przedmiotowych należności. Powołał się na treść art. 70 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie termin płatności zobowiązania za okres od grudnia 2008 r. do listopada 2009 r. mijał w 2009 r. Z tego względu zobowiązanie to może ulec przedawnieniu z końcem 2014 r. To samo dotyczy należności za okres od stycznia 2009 r. do listopada 2009 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2014 r., nr. [...], złożył S. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. naruszenie art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 210 § 4. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 749 ze zm.) -mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcie istotnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz braki uzasadnienia decyzji uniemożliwiające jej weryfikację przez nie odniesienie się do zarzutów stron i niewyjaśnienie istotnych przesłanek wydania decyzji, w tym w szczególności, oparcie się jedynie na oświadczeniu - piśmie uzyskanym z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, tym samym zaniechanie dopuszczenia z urzędu dowodów w postaci zwrócenia się do innych organów o istotne dokumenty źródłowe, które mogły pozwolić ustalić najistotniejsze dla sprawy okoliczności (m.in. liczbę pracowników zatrudnianych przez skarżącego w przeliczeniu na etaty, a w konsekwencji ewentualną wysokość zobowiązań na rzecz PFRON), a zamiast tych działań - przerzucenie w całości na stronę ciężaru postępowania dowodowego z naruszeniem zasad Ordynacji podatkowej., które to działanie skutkowało m.in. ustaleniem istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych; b) dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego wyrażającą się zwłaszcza w błędnym ustaleniu, iż " Organ pierwszej instancji (...) ustalił, kto jest pracodawcą dla zatrudnionych pracowników zarówno w [...] oraz w firmie [...]oraz przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia stanu zatrudnienia za poszczególne miesiące", podczas gdy "postępowanie wyjaśniające" organu polegało jedynie na uzyskaniu oświadczenia (pisma) pracownika ZUS dotyczącego zatrudnienia u skarżącego oraz zwrócenie się do skarżącego - o dokumenty, których sam organ nie uzyskał, wbrew zasadom postępowania dowodowego, określonym w Ordynacji podatkowej. 2. naruszenie art. 15 oraz art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267 ze zm.) tj. zasady dwuinstancyjności przez przeprowadzenie przez organ drugiej instancji, tj. Ministra Pracy i Polityki Społecznej, po raz pierwszy istotnych czynności dowodowych i wyjaśniających, przez zwrócenie się do skarżącego z wnioskiem o przedstawienie przez niego szeregu dokumentów istotnych dla wyjaśnienia sprawy dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji, podczas gdy postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym nie służy wyjaśnieniu istotnych kwestii dowodowych, a kontroli, weryfikacji sprawy zakończonej decyzją administracyjną, 3. naruszenie art. 138 § 2 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że organ I instancji wziął pod uwagę " okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy" wskazane w decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], podczas gdy ponowne postępowanie przed Prezesem PFRON było przeprowadzone w tożsamym zakresie jak postępowanie zakończone decyzją uchyloną przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, 4. naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i uznanie w decyzji za "pracodawcę" skarżącego S. D., podczas gdy skarżący prowadzi dwie odrębne od siebie działalności gospodarcze, tj. [...] oraz [...], których przedmiot działalności, miejsce prowadzenia działalności, zatrudniani pracownicy i wykonywane przez nich czynności są zupełnie różne, co uzasadnia odrębne potraktowanie obydwu działalności przy ustalaniu ewentualnych należności na rzecz PFRON. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących na podstawie wskazanych ustaw sądom administracyjnym Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. W sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w niej przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani do naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego. Przede wszystkim Sąd podnosi, że w toku całego postępowania administracyjnego Skarżący przyjął błędne stanowisko, iż z mocy art. 122 i 187 § 1 Ordynacji podatkowej tylko i wyłącznie organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do zebrania materiału dowodowego. Zgodnie z art. 122 Op: " W toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym." Art. 187 § 1 Op stanowi, iż: "Organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy." Na bazie przywołanych wyżej i wskazanych w skardze przepisów, w bogatym piśmiennictwie ( m.in. Piotr Pietrasz, Komentarz do art.187 ustawy - Ordynacja podatkowa; Sławomir Presnarowicz, Komentarz do art.122 ustawy - Ordynacja podatkowa) dominuje pogląd, iż jakkolwiek z art. 187 § 1 Op wynika, że organ podatkowy ma obowiązek zebrania całego materiału dowodowego, to jednak z powyższych przepisów można wywieść ogólną regułę, że w postępowaniu podatkowym obowiązuje tzw. zasada współdziałania. Pogląd ten znajduje oparcie w relacji między zasadą prawdy materialnej i zasadą prawa Strony do czynnego udziału w postępowaniu podatkowym. Wskazano, iż uprawnienie Strony do współudziału w postępowaniu "ewoluowało " z kategorii uprawnienia do kategorii powinności. Komentatorzy podkreślają, iż ocena prawidłowości i zgodności z prawem działania organu nie może być dokonana w oderwaniu od tego, w jakich okolicznościach towarzyszących postępowaniu organ wydawał decyzję. W postępowaniu podatkowym przeważająca liczba dowodów, co do zasady, jest lub powinna być w posiadaniu Strony. To Strona ma interes w tym, aby wszystkie te dowody przedstawić organowi celem wykazania swoich racji. Jeżeli tego nie czyni, to tym samym nie pozwala na postawienie organowi zarzutu, że działał nieprawidłowo pomijając dowody nieujawnione, którymi z powodu braku działania Strony nie dysponował. Stanowisko to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd w pełni podziela. Jeżeli Strona kwestionowała dowody i fakty, to na niej ciążył obowiązek uzasadnienia jej stanowiska. Nałożony przepisami art. 122 i 187 § 1 Ordynacji podatkowej obowiązek nie oznacza bowiem, że organ musi całkowicie zastąpić Stronę w udokumentowaniu jej działalności gospodarczej. Sąd podkreśla, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, zobowiązanie organów do podejmowania wszelkich działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy dotyczy jedynie działań niezbędnych, czyli takich które są konieczne oraz istotne dla wyjaśnienia sprawy. Dla uznania prawidłowości działania organu wystarczające jest, jeśli jego działania mają charakter niezbędnych, tj. służący ustaleniu stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie przesłankę te wypełniły kilkakrotne wezwania kierowane do Strony lub jej pełnomocnika do złożenia wskazywanych w nich oraz wszystkich posiadanych dowodów. Niewątpliwe uchylanie się Strony od ponoszenia ciężaru dowodowego skutkowało rozstrzygnięciem, które Skarżący uznaje obecnie za niekorzystne dla niego. Jeżeli jednak Strona usiłuje wywieść korzystne dla siebie rezultaty i równocześnie kwestionuje ustalenia organów, na nią przechodzi obowiązek wykazania, że przyjęte przez organy ustalenia są nieprawidłowe lub niekompletne. Wobec powyższego zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 122 i 187 § 1 Ordynacji podatkowej Sąd uznał za bezzasadny. W ocenie Sądu w postępowaniu administracyjnym nie doszło także do wskazywanego w skardze naruszenia art. 15, 136 i 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżone postępowanie było postępowaniem dwuinstancyjnym. Wobec biernej postawy Strony organ odwoławczy skorzystał z przysługującej mu możliwości przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów. Zwrócił się do Skarżącego pismem z dnia 25 listopada 2014 r. o nadesłanie dowodów potwierdzających stan zatrudnienia w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. W rozpoznawanej sprawie organowi pierwszej instancji nie można przypisać wydania decyzji z dnia [...] października 2014 r. z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Takiego charakteru nie miało bowiem wysłane do Strony pismo organu II instancji z dnia 25 listopada 2014 r. Nie ma również podstaw do uwzględnienia sformułowanego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przez jego błędną wykładnię i uznanie w zaskarżonej decyzji S. D. za pracodawcę, podczas gdy prowadzi on dwie odrębne od siebie działalności gospodarcze. Odwołując się do monografii Luizy Klimkiewicz pod tytułem "Wpłaty na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych" Sąd podziela przedstawione w niej stanowisko, iż mając na uwadze art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji kluczowe dla stwierdzenia, czy dany podmiot ma obowiązek dokonania wpłaty jest m. in. ustalenie, czy jest on pracodawcą. Przepisy ustawy nie definiują w szczególny sposób pojęcia "pracodawca", dlatego stosownie do jej art. 66 należy odwołać się do art. 3 kodeksu pracy, zgodnie z którym pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna - jeżeli zatrudniają one pracowników. Pracownikami są osoby świadczące pracę w ramach stosunku pracy, zatrudnione na podstawie: umowy o pracę, powołania, mianowania, wyboru lub spółdzielczej umowy o pracę (art. 2 kodeksu pracy). Przymiot pracodawcy jest zatem związany ze zdolnością do samodzielnego zatrudniania pracowników i faktyczne dokonywanie czynności w zakresie prawa pracy. Do pracodawców zalicza się tak osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą jak i osoby prowadzące działalność rolniczą, gdy rzeczywiście zatrudniają pracowników na własną rzecz, bez względu na miejsce świadczenia pracy. Ze zgromadzonego w toku postępowania materiału wynika, iż Skarżący kryterium to bezsprzecznie spełnia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.