V SA/Wa 697/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. z [...] października 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Z. Z. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi Z. Z. (zwanego dalej: skarżącym) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we L. z [...] października 2012 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] grudnia 2004 r. nr [...] o przyznaniu stronie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, wydana w następującym stanie faktycznym. Skarżący [...] maja 2004 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, deklarując do płatności 19 działek rolnych: w tym do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki o łącznej powierzchni 6,42 ha, a do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) działki o łącznej powierzchni 6,12 ha. Po czym 24 listopada 2004 r. do siedziby ARiMR w P. wpłynęła kopia umowy dzierżawy z [...] listopada 2004 r. zawarta pomiędzy Z. i B. Z. a P. W. Przedmiotem tej umowy były grunty rolne zadeklarowane przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności z [...] maja 2004 r., które od [...] grudnia 2004 r. zostały w dzierżawę P. W. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał [...] grudnia 2004 r. decyzję nr [...] przyznającą skarżącemu wnioskowane płatności na rok 2004 w łącznej wysokości 3.143,41 zł, w tym z tytułu JPO 1351,60 zł i UPO 1791,81 zł. Decyzja została doręczona skarżącemu 7 marca 2005 r. Następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. wobec stwierdzenia zaistniałych w sprawie nieprawidłowości pismem z [...] września 2012 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] grudnia 2004 r. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. decyzją z [...] października 2012 r. – wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 maja 2008 r. (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) i art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.: dalej: ustawa) – stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego z [...] grudnia 2004 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie tej treści organ wskazał, iż Kierownik Biura Powiatowego wydając decyzję z [...] grudnia 2004 r. nie uwzględnił umowy dzierżawy z [...] listopada 2004 r., w myśl której skarżący wydzierżawił na okres 10 lat działki ewidencyjne, na których znajdują się działki rolne objęte wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2004. Organ wskazał, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy stanowi, iż płatność przyznawana jest rolnikowi na będące w jego posiadaniu grunty rolne. Wydając [...] grudnia 2004 r. decyzję Kierownik Biura Powiatowego nie wziął pod uwagę dowodu w postaci umowy dzierżawy z [...] listopada 2004 r., w której posiadanie wszedł [...] listopada 2004 r. i przyznał skarżącemu płatność do użytków rolnych położonych na powyższych działkach. Wskutek tego Kierownik Biura Powiatowego naruszył przepis art. 2 ust. 1 ustawy, co skutkuje koniecznością wyeliminowania decyzji z [...] grudnia 2004 r. z obrotu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W odwołaniu z 24 października 2012 r. od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie. Skarżący uzasadnił to tym, że przepisy nie precyzowały, jaki okres posiadania działek rolnych spełniających określone wymogi, uprawnia do przyznania płatności, toteż działając w dobrej wierze, nie mając zamiaru nikogo oszukać zawarł umowę dzierżawy z [...] listopada 2004 r., którą dostarczył do organu, celem otrzymania renty strukturalnej. Skarżący podkreślił, że faktycznie uprawiał wskazane we wniosku grunty, a wydanie gruntów nowemu użytkownikowi nastąpiło po zakończeniu zbiorów. Skarżący zarzucił także, że sprawie nie została spełniona przesłanka rażącego naruszenia przepisów prawa. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes ARiMR decyzją z [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2012 r. W uzasadnieniu decyzji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prezes ARiMR wyjaśnił m.in., że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Następnie Prezes ARiMR wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy – płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przysługują osobie fizycznej, zwanej "producentem rolnym", utrzymującej grunty rolne w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska pod warunkiem, że jest ona posiadaczem działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. Prezes ARiMR podkreślił – powołując się na wyrok NSA z 8 lutego 1994 r. sygn. akt SA/Wr 1891/93 – że warunkująca przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przesłanka posiadania gruntów rolnych powinna być spełniona na dzień wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe Prezes ARiMR wskazał, że [...] listopada 2004 r. pomiędzy państwem Z. i B. Z. a P. W. zawarta została umowa dzierżawy gruntów rolnych, której przedmiotem były grunty rolne zadeklarowane przez skarżącego do przyznania płatności. Z treści umowy dzierżawy (§ 2) wynika, że skarżący przekazał w dzierżawę na okres 10 lat, od dnia [...] grudnia 2004 r., grunty stanowiące działki ewidencyjne o numerach: [...], wydzierżawiający zaś przyjął opisane gospodarstwo rolne w dzierżawę. Ponadto, w § 8 umowy wskazano, że została ona zawarta w celu zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, o której mowa w przepisach rozporządzenia o rentach. Z powyższego wynika, że w dniu wydania przez Kierownika Biura Powiatowego decyzji z [...] grudnia 2004 r. skarżący nie legitymował się statusem posiadacza działek rolnych, które zostały zadeklarowane do przyznania płatności. Przyznanie w takim stanie faktycznym płatności stanowiło – w opinii Prezesa ARiMR – rażące naruszenie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. W związku z tym na organie administracji ciążył obowiązek wyeliminowania decyzji z [...] grudnia 2004 r. z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W skardze z [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił Prezesowi ARiMR naruszenie: 1. przepisów postępowania: art. 7, art. 77, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.; 2. brak w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów istotnych nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w P. W skardze skarżący powtórzył argumentację wskazaną w odwołaniu, że przepisy nie precyzowały, jaki okres posiadania działek rolnych spełniających określone wymogi, uprawnia do przyznania płatności, toteż działając w dobrej wierze, nie mając zamiaru nikogo oszukać zawarł umowę dzierżawy z [...] listopada 2004 r., którą dostarczył do organu, celem otrzymania renty strukturalnej. Skarżący podkreślił, że faktycznie uprawiał wskazane we wniosku grunty, a wydanie gruntów nowemu użytkownikowi nastąpiło po zakończeniu zbiorów. Ponadto skarżący powołał się na kilka orzeczeń sądów administracyjnych, które – jego zdaniem – przemawiają za uchyleniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych ograniczone zostały wyłącznie do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia jedynie prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez Sąd nie może zatem opierać się na innych kryteriach, takich jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego. Podkreślenia wymaga ponadto, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwana dalej: p.p.s.a.). Następnie podkreślić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a., a zatem w trybie nadzwyczajnym, który stanowi wyłom od zasady stabilności i trwałości decyzji administracyjnej. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. to znaczy nie może rozstrzygać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdza nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest m.in. i ta na którą powoływał się organ. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Odnosząc się do przesłanki wskazanej w tym przepisie przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, że zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. Jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji cytując wyrok NSA z 27 października 2003 r. rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest takie naruszenie normy prawa obowiązującego, która jest na tyle wyraźna, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Mając na uwadze powyższe uwagi wskazać należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004. Zgodnie z art. 2 ustawy – osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi" (ust. 1), a warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego (ust. 2). Z przywołanego unormowania wynika, iż podstawowe znaczenie z punktu widzenia realizacji przez producenta rolnego uprawnienia do płatności przypisać należy przesłance posiadania – kwalifikujących się do płatności i utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska – gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Jednakże w przepisach ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. nie został wprost określony czas posiadania i rolniczego użytkowania gruntów rolnych, niezbędny dla skutecznego ubiegania się o przyznanie płatności – a z przepisu art. 2 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy również wprost nie wynika, że producent rolny jest zobowiązany poosiadać w dniu wydawania decyzji płatnościowej grunty rolne, które zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności. Kwestia spełnienia warunku okresu posiadania przez producenta rolnego gruntów rolnych za wnioskowany o dopłaty rok budziła na przestrzeni ostatnich lat (od 2005 r.) różne poglądy orzecznicze. W orzecznictwie pojawiły się 3 poglądy w tym temacie, jednakże żaden z nich nie opowiadał się za koniecznością posiadania gruntów rolne na dzień wydania decyzji (o ile decyzja ta była wydawana po roku w którym producent rolny wnioskował o płatność). Pierwszy z nich – przywołany przez skarżącego w skardze – uznaje, że przeszkodą do wypłaty płatności producentowi rolnemu za dany rok kalendarzowy nie mogą być zmiany stanu faktycznego w zakresie gospodarowania na danych gruntach zaistniałe po terminie, który łączy się z zakończeniem wykonywania na nich czynności przez tego producenta. Oznacza to, że konieczna jest ocena, czy użytkownik gospodarstwa faktycznie na przedmiotowych gruntach gospodarował tj. poniósł koszty upraw i koszty ich zbioru musi być dokonywana z uwzględnieniem specyfiki prac w rolnictwie i cyklu produkcyjnego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1390/10). Drugi z poglądów – który skład orzekający Sądu w pełni podziela – uznaje, że z faktu, że płatności mogą być wypłacane już od 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek, a są one przyznawane decyzją , wynika że już od dnia 1 grudnia roku, którego płatność dotyczy może być wydana decyzja przyznająca płatność za dany rok. Dlatego dla oceny posiadania gospodarstwa rolnego oraz utrzymywania go w dobrej kulturze rolnej znaczenie ma tylko część roku kalendarzowego do 1 grudnia. Zmiany dokonane po tej dacie nie mogą mieć znaczenia dla przyznania producentowi płatności za ten rok. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1431/10 i z 15 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1586/11). Trzeci z poglądów orzeczniczych uznaje, że stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatności. Skoro płatności tego rodzaju są przyznawane za dany rok kalendarzowy, wyzbycie się czy utrata posiadania przed upływem roku kalendarzowego, w którym wnioskowano o płatność sprawia, że odpada przesłanka przyznania płatności za ten rok kalendarzowy (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 grudnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 417/09). Mając na uwadze powyższe rozbieżne poglądy orzecznicze z pewnością nie można mówić, że mamy w niniejszej sprawie doczynienia z naruszeniem normy prawa obowiązującego, która jest na tyle wyraźna, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a tylko takie naruszenie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem już z tego powodu – niespełnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylenie decyzji obu instancji było konieczne. Poza tym Sąd uznaje, że w przedmiotowej sprawie w ogóle nie doszło do naruszenia prawa, bowiem jak wynika z § 2 umowy dzierżawy z [...] listopada 2004 r. skarżący przekazał posiadanie przedmiotowych działek z dniem [...] grudnia 2004 r., a więc już po 1 grudnia 2004 r., a zmiany dokonane po tej dacie nie mogą mieć znaczenia dla przyznania producentowi płatności za ten rok, co wskazano w opisie drugiego z poglądów orzecznictwa sądowego. Sąd zauważa jednocześnie, że zarzuty skarżącego zawarte w skardze a dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. są niesłuszne, ponieważ tryb wznowienia postępowania o jakim mowa w tym przepisie nie był stosowany. Podobnie jak zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Niemniej jednak Sąd nie jest związany zarzutami skargi i uchylił zaskarżone decyzje z innych wyżej wskazanych przyczyn. Mając na względzie treść art. 145 § 1 ust. 1 a i c p.p.s.a. uznać należało, iż wydane decyzje naruszają przepisy prawa, albowiem brak jest podstaw aby stwierdzić jakiekolwiek naruszenie prawa w zakresie przyznanych płatności. Pozostałe punkty rozstrzygnięcia dotyczące kosztów postępowania sądowego i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnia treść art. 200 i 152 p.p.s.a.