V SA/Wa 709/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi P.- P. P. sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania w sprawie wniosku o przyznanie pomocy polegającej na rozłożeniu na oprocentowane raty należnej opłaty za przekroczenie kwoty indywidualnej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w P. z dnia [...] grudnia 2015 r. ; 2. zasądza od Prezesa Agencji Rynku Rolnego na rzecz P.-P. P. sp. z o.o. z siedzibą w J. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej przez P. Sp. z o.o. (dalej: "Spółka", "Skarżąca", "Strona"), jest decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego (dalej: "Prezes ARR", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), wydana w dniu (...) lutego 2016 r. Nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w P. (dalej: "Dyrektor OT ARR", "organ I instancji") z dnia (...) grudnia 2015 r. Nr (...) w sprawie umorzenia postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 17 sierpnia 2015 r. do OT ARR w P. wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. o przyznanie pomocy polegającej na rozłożeniu na nieoprocentowane raty należnej opłaty za przekroczenie kwoty indywidualnej w roku kwotowym 2014/2015. Decyzją z dnia (...) września 2015 r. Nr (...), Dyrektor OT ARR w P. przyznał ww. Spółce pomoc polegającą na rozłożeniu na nieoprocentowane raty należnej opłaty za przekroczenie kwoty indywidualnej w roku kwotowym 2014/2015. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Agencji Rynku Rolnego w Warszawie z dnia (...) listopada 2015 r. Nr (...). W dniu 10 listopada 2015 r. P. Sp. z o.o. złożyła do OT ARR w P. wniosek z dnia 6 listopada 2015 r. o przyznanie pomocy polegającej na rozłożeniu na oprocentowane raty należnej opłaty za przekroczenie kwoty indywidualnej w roku kwotowym 2014/2015. W dniu (...) grudnia 2015 r. Dyrektor OT ARR w P. wydał decyzję o numerze wskazanym wyżej w sprawie umorzenia postępowania stwierdzając, że sprawa rozłożenia na raty należnej opłaty ustalonej w decyzji Dyrektora OT ARR w P. z dnia (...) sierpnia 2015 r. Nr (...), została rozstrzygnięta decyzją ostateczną Prezesa ARR z dnia (...) listopada 2015 r. Strona wniosła odwołanie. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, podzielił stanowisko Dyrektora OT ARR, iż rozpatrzenie wniosku Strony z dnia 6 listopada 2015 r. i wydanie decyzji, co do istoty sprawy spowodowałoby, że decyzja taka obarczona byłaby wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej: "K.p.a.", tj. decyzja dotyczyłaby sprawy, która została poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 rozporządzenia 595/2004 z dnia 30 marca 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. UE. L. Nr 82 z dnia 31.03.2004 r., str. 73 ze zm.), państwa członkowskie mogą zdecydować, że płatność należnej kwoty związanej z 12-miesięcznym okresem rozpoczynającym się w dniu 1 kwietnia 2014 r. jest dokonywana w trzech rocznych, nieoprocentowanych ratach. Pierwsza roczna opłata, stanowiąca co najmniej 1/3 łącznej należnej kwoty, wpłacana jest do dnia 30 września 2015 r. Do dnia 30 września 2016 r. wpłacana jest kwota stanowiąca co najmniej 2/3 łącznej należnej kwoty. Łączna należna kwota zostaje uregulowana do dnia 30 września 2017 r. Natomiast na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2015 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadania polegającego na rozkładaniu na raty opłaty należnej od producentów mleka za przekroczenie kwot indywidualnych w roku kwotowym 2014/2015 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1507 ze zm.) producenci mleka, którzy przekroczyli posiadaną kwotę indywidualną w roku kwotowym 2014/2015 mogli ubiegać się o przyznanie pomocy w formie rozłożenia na nieoprocentowane raty opłaty za przekroczenie kwot indywidualnych. Stosownie do treści § 5 i § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia pomoc udzielana jest na wniosek dostawcy hurtowego w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez dyrektora oddziału terenowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę dostawcy hurtowego, ma charakter pomocy de minimis w rolnictwie i jest udzielana zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. Ostateczną decyzją Prezesa Agencji Rynku Rolnego w Warszawie z dnia (...) listopada 2015 r., została przyznana Stronie pomoc wnioskowana pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r. Organy uznały, że w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość sprawy. Wniosek z dnia 6 listopada 2015 r. dotyczy tego samego podmiotu, tj. P. Sp. z o.o., tego samego przedmiotu, tj. należnej opłaty i niezmienionego stanu faktycznego sprawy, co wniosek Strony z dnia 17 sierpnia 2015 r., na podstawie którego Stronie została przyznana pomoc w postaci rozłożenia należnej opłaty na nieoprocentowane raty. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z treścią § 9a, w przypadku gdy dostawca hurtowy nie może otrzymać pomocy de minimis w rolnictwie, Agencja może rozłożyć na raty opłaty za przekroczenie kwot indywidualnych przy zastosowaniu oprocentowania, które nie może być w stosunku rocznym niższe niż stopa dyskontowa stanowiąca stopę bazową ogłaszaną w komunikacie Komisji Europejskiej, powiększona o 1 punkt procentowy. Zdaniem organu brzmienie art. 9a jasno określa krąg beneficjentów, którzy mogli ubiegać się o przyznanie pomocy polegającej na rozłożeniu należnej opłaty na oprocentowane raty. Są to producenci, którzy nie mogli otrzymać pomocy de minimis w rolnictwie. Wobec powyższego producentom mleka, którym przyznano pomoc de minimis w postaci rozłożenia należnej opłaty na nieoprocentowane raty nie mogła być jednocześnie przyznana pomoc polegająca na rozłożeniu opłaty na oprocentowane raty. Wobec powyższego organy uznały, że należało umorzyć postępowanie w sprawie z wniosku Strony z dnia 6 listopada 2015 r. o rozłożenie opłaty na oprocentowane raty, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Pismem z dnia 24 lutego 2016 r. P. Spółka z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji Prezesa ARR z dnia (...) lutego 2016 r. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie § 9a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2015 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadania polegającego na rozkładaniu na raty opłaty należnej od producentów mleka za przekroczenie kwot indywidualnych w roku obrotowym 2014/2015, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, podczas gdy z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu wobec Skarżącego, - naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w niedostatecznym uwzględnieniu okoliczności, iż z dniem 1 października 2015 r. zaczął obowiązywać przepis § 9a, wyżej cytowanego rozporządzenia, co w konsekwencji dawało Skarżącemu uprawnienie do objęcia go możliwością rozłożenia na raty opłaty za przekroczenie kwoty indywidualnej przy zastosowaniu oprocentowania w wysokości stopy dyskontowej, stanowiącej stopę bazową, ogłaszaną w komunikacie Komisji Europejskiej, zwiększoną o 1 punkt procentowy, - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na ustaleniu, iż brak jest podstaw po stronie Prezesa Agencji Rynku Rolnego do uchylenia decyzji organu I Instancji, a w szczególności, do utrzymania w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie o rozłożenie na oprocentowane raty należnej opłaty za przekroczenie kwoty indywidualnej w roku kwotowym 2014/2015, podczas gdy dokonanie prawidłowych ustaleń w tym zakresie daje podstawy do wniosku przeciwnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: "p. p. s. a.", sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p. p. s. a.). Sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W zakresie objętym sporem, zaskarżoną decyzję oparto na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt IV SA 1634/96, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. Prof. M. Wierzbowskiego, prof. A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2013, wydanie drugie, str. 562 - 566). Okolicznością uzasadniającą umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem Skarżącej z dnia 6 listopada 2015 r. był fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej z dnia (...) listopada 2015 r. rozstrzygającej, zdaniem organów, tożsamą sprawę. Sąd podziela stanowisko organu, iż niedopuszczalne jest ponowne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż prowadziłoby to do naruszenia obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym zasady res iudicata oraz do wydania decyzji nieważnej z mocy art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Jednakże wskazać należy, iż decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 732; wyrok NSA z 10 czerwca 1994 r. II SA 1192/93, ONSA 1995 Nr 2 poz. 83). Przenosząc te regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podkreśla, że zasadnicze znaczenie dla prawidłowego procedowania ma ustalenie zakresu postępowania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej Prezesa Agencji Rynku Rolnego w W. z dnia (...) listopada 2015 r. Nr (...), było przyznanie ww. Spółce pomocy polegającej na rozłożeniu na nieoprocentowane raty należnej opłaty za przekroczenie kwoty indywidualnej w roku kwotowym 2014/2015 w następujących wysokościach: - I rata w wysokości 3 436 683, 48 zł płatna do dnia 30 września 2015 r., - II rata w wysokości 0,00 zł płatna do dnia 30 września 2016 r., - III rata w wysokości 10 302, 55 zł płatna do dnia 30 września 2017 r. Natomiast przedmiotem wniosku Skarżącej z dnia 6 listopada 2015 r. (data wpływu do organu 10 listopada 2015 r.) było przyznanie pomocy polegającej na rozłożeniu na oprocentowane raty należnej opłaty za przekroczenie kwoty indywidualnej w roku kwotowym 2014/2015, w następujących wysokościach: - I rata w wysokości 1 150 000 zł płatna do dnia 30 września 2015 r., - II rata w wysokości 1 150 000 zł płatna do dnia 30 września 2016 r., - III rata w wysokości 1 146 986 zł płatna do dnia 30 września 2017 r. Porównanie treści ww. rozstrzygnięcia z treścią wniosku podważa stanowisko organów o tożsamości sprawy. Zdaniem Sądu, po otrzymaniu ww. wniosku Skarżącej z dnia 6 listopada 2015 r. organ był zobowiązany do wezwania Strony do uzupełnienia wniosku w kontekście funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji z dnia (...) listopada 2015 r., zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ tego nie uczynił. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 K.p.a.). Kończy je wydanie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy w całości lub w części albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 K.p.a.). Sąd zwraca również uwagę, że zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. zdanie drugie, decyzje ostateczne mogą być weryfikowane w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie, który określa przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych (rozdział 12 i 13 działu II K.p.a.). M.in. na podstawie art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednocześnie odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia organu, iż w przedmiotowej sprawie należało umorzyć postępowanie, gdyż wniosek Spółki dotyczący rozłożenia należnej opłaty nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie, Sąd podkreśla, że bezzasadność żądania Strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Umorzenie postepowania w takim przypadku stanowi niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 51/16). W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W konsekwencji charakteru stwierdzonej wadliwości Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się o pozostałych zarzutach skargi. Ponownie rozpatrując sprawę organ ustali w pierwszej kolejności – z udziałem Skarżącej – zakres istoty niniejszej sprawy. Następnie po przeprowadzeniu postępowania spełniającego wymogi K.p.a. wyda zgodną z prawem decyzję. Z wyłożonych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p. p. s. a., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W kwestii kosztów postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p. p. s. a.