V SA/Wa 71/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - sekr. sąd. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) listopada 2018 r., nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia (...) października 2018 r., nr (...). 1) W dniu [...].06.2015 r. T. D. złożył w BP ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014 – 2020) na 2015 r., w którym zadeklarował pakiet: 7, 8, 10, 11 i 12. Organ w dniu [...].07.2016 r. wydał decyzję, na mocy której określił stronie płatność ekologiczną (PROW 2014 – 2020), przyznał kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych, oraz ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem ekologicznym. 2) W dniu [...].10.2018 r. Dyrektor [...] OR ARiMR z urzędu wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji wskazując, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. Wskazując na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13.03.2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo Ekologiczne" objętego PROW na lata 2014 – 2020 (Dz.U. 2015, poz. 370 ze zm.), dalej RE - podniesiono, że rolnik ubiegał się między innymi o przyznanie płatności w ramach realizacji pakietu 12 – trwałe użytki zielone po okresie konwersji do pow. 4,42 ha. Sprzecznie – z treścią § 9 RE Organ wskazany w pkcie 1 uzasadnienia Sądu przyznał przedmiotową płatność pomimo braku złożenia zaświadczenia posiadania koni (przez rolnika lub jego małżonka), w okresie od dnia 15.03 do 30.09 danego roku, w odniesieniu do których dokonano wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłoszeń do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, wskazane w zaświadczeniu wydanym przez przedmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez ARiMR. W konsekwencji należało przyjąć, że rażąco naruszono treść § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b RE; istnieje zatem podstawa do zastosowania treści art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. 3) W dniu [...].10.2018 r. do Organu wpłynęło odwołanie wniesione przez Stronę. 4) W dniu [...].11.2018 r. Prezes ARiMR decyzją utrzymał zaskarżony akt w mocy. W motywach Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania (wyżej zrelacjonowany), omówił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przedstawiając materiał normatywny i poglądy judykatury, a także zrelacjonował mające zastosowanie przepisy unijne, oraz krajowe; wreszcie podniósł, że decyzja z dnia [...] lipca 2016 r. wydana przez Kierownika ARiMR w S. rażąco narusza przepisy prawa materialnego, tj. 9 ust.9 pkt. 1 lit. b) RE, bowiem przyznając T. D. płatność ekologiczną na rok 2015 do powierzchni 4,42 ha w ramach pakietu 12 Kierownik ARiMR w S. przyznał przedmiotową płatność w ramach tego pakietu wbrew jednoznacznej dyspozycji ww. § 9 ust 9 pkt 1 lit b) RE, która warunkuje przyznanie płatności od złożenia zaświadczenia o zgłoszonych do rejestru koniowatych wystawionego przez podmiot prowadzący ten rejestr. Przyznanie w drodze decyzji płatności ekologicznej w sytuacji, gdy nie są spełnione warunki przyznania tej płatności, pozostaje w oczywistej sprzeczności z normami wynikającymi z powyższego przepisu i prowadzi do przyznania nienależnych płatności. Treść takiej decyzji stanowi zaprzeczenie zasady praworządności – nakazu działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach przepisów prawa. Trwałość decyzji wydanej w takich okolicznościach nie zasługuje na ochronę; taka decyzja powinna być zatem wyeliminowana z obrotu jako rażąco naruszająca prawo. Tym samym Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji. Mając natomiast na względzie podniesiony w odwołaniu zarzut, że instrukcja wypełniania wniosku w ramach PROW 2014 – 2020 nie zawierała informacji o konieczności dostarczenia do ARiMR dodatkowego zaświadczenia o ilości wpisanych do księgi stadnej posiadanych koni Organ wyjaśnił, że płatność ekologiczna przyznawana jest na podstawie wskazanych wyżej przepisów prawa. Jednocześnie Strona składając wniosek o przyznanie płatności ekologicznej złożyła podpis pod zawartym we wniosku oświadczeniem, że znane są jej zasady przyznania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie przedmiotowych płatności. Z kolei podniesione przez Skarżącego argumenty, iż dostarczone przez niego do BP ARiMR w S. paszporty koni będących w jego posiadaniu oraz dane odnośnie posiadanych przez niego zwierząt zawarte w protokole z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie przez jednostkę certyfikującą potwierdzające posiadanie przez niego zwierząt w wymaganym okresie mogą zostać uwzględnione wyłącznie w odniesieniu do płatności w ramach pakietu 11 a nie w ramach pakietu 12, dla którego warunki przyznania płatności zostały przez prawodawcę krajowego uregulowane w sposób wyżej przedstawiony, tj. w przypadku deklaracji pakietu 12. Trwałe użytki zielone po okresie konwersji warunek posiadania koni uznaje się za spełniony po przedłożeniu do dnia 31 października roku złożenia wniosku o przyznanie płatności ekologicznej, zaświadczenia wydanego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu Agencji. 5) W skardze - postulując uchylenie zaskarżonej decyzji – T. D. opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując jakie w sprawie zapadły rozstrzygnięcia, a także jakie zarzuty podniesiono w odwołaniu. Zdaniem Skarżącego Organ II instancji popada w sprzeczność, albowiem Prezes ARiMR "stwierdza, że utrzymana przez niego w mocy decyzja Dyrektora Podlaskiego OR ARiMR jest wadliwa, ponieważ w niej stwierdzono zastrzeżenia o rozstrzygnięciu ze szczególnym naruszeniem prawa w odniesieniu do obydwu pakietów. Co ciekawe - w swoim uzasadnieniu - Prezes ARiMR nie podaje podstawy prawnej z której wynikałaby różnica w ocenie pakietu 11 i 12, ponieważ rozporządzenie 1305/2013 przewiduje dla tych pakietów identyczne wymogi". 6) W odpowiedzi na skargę - żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z § 9 ust. 9 RE wynika, że przy ustalaniu spełnienia warunków określonych w ust. 3 pkt. 2 i ust. 4 bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane przez rolnika lub jego małżonka w okresie od 15. 03 do 30.09 danego roku, w odniesieniu do których rolnik lub jego małżonek dokonali wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłoszeń do rejestru; w przypadku koniowatych są to dane wskazane w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję – w przypadku koni zaświadczenie, o którym mowa w ust. 9 pkt. 1 lit. b RE rolnik składa do kierownika biura powiatowego do 31. 10 roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej, co wynika z treści § 9 ust.12 rozporządzenia. Zawarte tam informacje stanowią podstawę do ustalenia liczby DJP. W sprawie – co nie jest kwestionowane przez Stronę - nie złożono zaświadczenia potwierdzającego posiadanie przez rolnika lub jego małżonka w okresie od15.03 do 30.09 koniowatych. Jednocześnie - jak wynika z notatki służbowej ( bez daty) – Kierownik BP ARiMR wskazał, że w gospodarstwie Strony odbyła się kontrola przeprowadzona przez inspektora jednostki weryfikującej, która w dokumentacji przesłanej do ARiMR potwierdziła, że " w gospodarstwie utrzymywanych jest 12 koniowatych powyżej 6 miesięcy utrzymywanych zgodnie z przepisami dot. Rolnictwa ekologicznego. W związku z ograniczeniami systemowymi w oparciu o przepisy rozporządzenia ekologicznego oraz wykorzystując dane z jednostki certyfikującej oraz dane z paszportów wyliczono dla gospodarstwa beneficjenta wskazówki DJP". Uwzględniając treść wniosku z dnia [...].07.2015 r. o certyfikację (k.42 akt adm.) i załączone dowody (k.32 -41 akt adm.) wskazać należy, że w aktach administracyjnych – przed wydaniem decyzji opisanej w pkcie 1 uzasadnienia Sądu – udokumentowano posiadanie przez stronę 12 koniowatych. Wprawdzie Strona nie złożyła zaświadczenia, które formalnie czyniłoby zadość wymogom rozporządzenia ekologicznego, to jednak na podstawie danych uzyskanych przez jednostkę certyfikującą oraz dane z paszportów koni dokonano prawidłowego ustalenia wskaźnika DJP (patrz notatka służbowa). Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że doszło do naruszenia prawa przez Kierownika BP ARiMR w S., który wydał decyzję w dniu [...]. 07. 2016 r., lecz to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego. Nic nie wskazuje na to aby ustalenia - co do ilości posiadanych przez stronę koni – były nieprawdziwe; prawidłowe – bo nie zakwestionowano tego na żadnym etapie postępowania – były także wyliczenia płatności w ramach realizacji pakietu nr 12 – tj. trwałe użytki zielone po okresie konwersji do pow. 4,42 ha, a zatem brak przedmiotowego zaświadczenia należy ocenić w kontekście zasady proporcjonalności, albowiem nie miał żadnego wpływu na trafność dokonanych ustaleń faktycznych.. Nie wyrażona w sposób dosłowny w tekstach normatywnych zasada proporcjonalności jest postulatem spotykanym w wielu gałęziach prawa; Sąd interesuje jej funkcjonowanie w sferze prawa administracyjnego. W interesującym ze względu na charakter sprawy aspekcie, a zatem w ujęciu zasady proporcjonalności przez pryzmat prawa administracyjnego, oznacza ona nakaz wystosowany do organów administracji państwowej, by używały one w realizacji swych działań tylko takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia danego celu. Można zatem stwierdzić, iż jest ona ogólnym nakazem i jednocześnie zakazem wiążącym administrację w bardzo wielu sferach jej działania. Wykonując swoje funkcje, administracja ma zgodnie z tą zasadą działać w sposób rozsądny i racjonalny, bez nadużywania środków i kompetencji jej przyznanych i z jak najmniejszym uszczerbkiem dla obywateli oraz jak najmniejszym kosztem dla społeczeństwa i jednostek. W zasadzie tej zawiera się bowiem zarówno ważenie ochrony interesu publicznego (dobra ogólnego) i interesu indywidualnego, jak i ogólny nakaz miarkowania środków w taki sposób, aby były one adekwatne do celu objętego zamiarem osiągnięcia. Jak wielokrotnie wskazywały na to sądy administracyjne - za Trybunałem Konstytucyjnym - istotą zakazu nadmiernej ingerencji - wynikającą z zasady proporcjonalności - jest uznanie, że państwo nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, zwłaszcza zaś ograniczeń o zaburzonej proporcji pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą podlegającego ochronie interesu publicznego. Znaczy to, że wszelka ingerencja musi być dokonywana środkami adekwatnymi do zamierzonego celu. Zakaz nadmiernej ingerencji pełni funkcję ochronną w stosunku do wszystkich praw i wolności jednostki (choć kryteria "nadmierności" muszą być relatywizowane, m.in. z uwagi na charakter poszczególnych praw i wolności), a jego adresatem jest państwo, które winno działać wobec jednostki w sposób wyznaczony rzeczywistą potrzebą. Uznanie proporcjonalności ograniczenia prawa wymaga ustalenia, czy wkroczenie prawodawcy w sferę wolności lub praw jest niezbędne dla osiągnięcia założonego celu, a nie jedynie "sprzyja" temu celowi, czy też "ułatwia" jego osiągnięcie. Niewątpliwie w klauzuli generalnej "ważnego interesu publicznego" mieszczą się wszystkie wartości wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z nim, warunkiem ograniczenia korzystania z wolności lub praw jest "konieczność w demokratycznym państwie", wynikająca z imperatywu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego w państwie, z potrzeby ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz z niezbędności ochrony wolności i praw innych osób. Ustawa zasadnicza niezbędną przesłanką legalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej czyni szczególny, czy też kwalifikowany, rodzaj interesu publicznego, mianowicie interes "ważny". Ustawodawca musi zatem każdorazowo wykazać, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej służy ochronie szczególnie istotnego interesu publicznego. Konieczność ograniczenia tej wolności jest uzasadniona, o ile ustanawiane ograniczenia są zgodne z zasadą proporcjonalności, a więc: zastosowane środki prowadzą do zamierzonych celów, są niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane, skutki ograniczeń są proporcjonalne do ciężarów nakładanych na obywatela. Z zasady proporcjonalności wynika wymóg doboru takiego środka ograniczenia wolności lub praw, który służyłby osiągnięciu zamierzonego celu, z uwzględnieniem postulatu adekwatności. W pojęciu "ograniczenia koniecznego" zawiera się nie tylko materialnoprawne określenie treści ograniczenia, ale też dopuszczalność stosowania środków niezbędnych dla zapewnienia respektowania owego ograniczenia przez adresatów normy ograniczającej. Każdy wypadek konieczności ochrony dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji mieści się w klauzuli ważnego interesu publicznego w rozumieniu art. 22 Konstytucji, jednak w zakresie owego ważnego interesu publicznego mieszczą się ponadto wartości niewymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W konsekwencji zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej jest - przynajmniej z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek ograniczeń - szerszy od zakresu ograniczeń tych wolności i praw, do których odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji (patrz: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., K 46/07, OTK-A 2008/6/104, Dz.U.2008/123/803). W ten sam sposób należy rozumieć też zasady wynikające z treści art. 8 i 9 k.p.a., które obligują organy administracji publicznej do tego, aby działały z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak również aby działały w taki sposób, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Istotna w szczególności jest - w kontekście zarysowanej wyżej zasady – ocena czy rzeczywiście brak złożenia przez stronę przedmiotowego zaświadczenia można uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w sytuacji, kiedy jego brak nie miał żadnego wpływu na treść orzeczenia w zakresie przyznania świadczenia dot. pakietu nr 12. Widząc potrzebę rozważenia zastosowania w niniejszej sprawie wskazanej wyżej zasady, a także uwag poczynionych przez Sąd ( patrz także występujący w innej sprawie ten sam element konieczności stosowania wspomnianej zasady – vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.09.2015 r. sygn. akt V SA/Wa 35/05/14, który został zaakceptowany orzeczeniem NSA z dnia 15.02 2019 r., I GSK 811/18 w kontekście znaczenia rodzimego rolnictwa), należało - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt.1a i 1c – orzec jak w sentencji.