V SA/Wa 715/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant - spec. Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez M. L. (zwanego dalej skarżącym) jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], którą to odmówiono ww. przyznania jednolitej płatności obszarowej. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu 19 maja 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek M. L. o przyznanie płatności na rok 2010. Następnie w dniu 7czerwca 2010 wpłynęła zmiana do wniosku wraz z załącznikami graficznymi, w której uzupełniono sekcję VII i VIII wniosku o następujące działki rolne: A, JPO TUZ /RS, o powierzchni 5,46 ha, B, JPO o powierzchni 0,56 ha, C, JPO TUZ/ RS, 5 metrowe strefy buforowe o powierzchni 0,13 ha, oraz D, JPO TUZ, o powierzchni 2,10 ha. W związku z wykrytymi błędami w ww. wniosku producent rolny został wezwany do ich usunięcia. W odpowiedzi na ww. wezwanie skarżący nadesłał pismo, które nie zawierało żadnych wyjaśnień dotyczących nieścisłości do jakich został wezwany . Organ I instancji podniósł, iż w związku z brakiem odpowiedzi na niniejsze wezwanie z płatności została wykluczona działka ewidencyjna nr [...] (działka rolna "D") o powierzchni 2,10 ha (województwo [...], powiat [...], gmina [...] (gm. wiejska), obręb [...]). Ww. organ wskazał także, iż skarżący na działce rolnej C o powierzchni 0,13 ha producent wprowadził deklarację JPO TUZ/ RS 5 metrowe strefy buforowe. Organ powołując się na załącznik nr 10 do Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 opublikowany Ogłoszeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2007r. (M.P. nr 94, poz. 1035) wskazał, iż strefy buforowe to 2-metrowe lub 5-metrowe (w najwęższym miejscu) podłużne pasy roślinności występujące wzdłuż cieków, małych zbiorników wodnych, strumieni, źródełek w celu ograniczenia zanieczyszczenia wód. Szerokość strefy liczona jest od brzegu cieku lub zbiornika wodnego. Podniósł także , iż zgodnie z art. 39 ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich mówi iż płatność rolno-środowiskowa jest udzielana corocznie i obejmuje ona dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania. Organ I instancji podkreśli, iż zgodnie z treścią załącznika nr 10 do Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 płatność do stref buforowych jest wyliczona m.in. na podstawie utraconych płatności obszarowych i ONW oraz utraty standardowej nadwyżki bezpośredniej, gdyż obszar ten jest wyłączony z produkcji. W związku z powyższym organ stwierdził, że do powierzchni strefy buforowej (pasa gruntu użytkowanego rolniczo przed założeniem strefy) nie przysługują żadne inne dopłaty poza stawką jaka przysługuje do strefy buforowej w programie rolnośrodowiskowym. Organ podkreślił, iż skarżący nie może otrzymać jednocześnie do tych samych gruntów płatności obszarowej, ONW i płatności do stref buforowych w ramach programu rolnośrodowiskowego. W związku z powyższymi ustaleniami organ stwierdził, iż powierzchnia deklarowana działek rolnych, kwalifikowana do płatności wynosiła 8,25 ha, a działka C (strefy buforowe) nie była rozpatrywana w trakcie obsługi wniosku o przyznanie płatności. Organ I instancji podniósł, iż wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 37,0432%. Ww. organ powołując się na art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, który stanowi, iż jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej; decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej. Po rozpoznaniu odwołania M. L. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową pod względem formalnym i prawnym. Jednakże uznając wadliwość uzasadnienia decyzji I instancji naprawił ją (sanował) poprzez pełne uzasadnienie swojej decyzji zgodnie z przepisami prawa. Organ odwoławczy opisał w oparciu o przepisy prawa cała procedurę przyznawania jednolitych płatności obszarowych. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji co do ustalonego przez niego stanu faktycznego. Następnie organ II instancji ustosunkował się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Co do zarzutów skarżącego w zakresie błędów formalnych w wezwaniu organ odwoławczy stwierdził, iż nie znajdują one potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym albowiem przedmiotowe wezwanie wymieniało błędy (odnośnie powierzchni działki rolnej D na działce ewidencyjnej nr [...]) we wniosku w zakresie prowadzonego postępowania. Ww. organ podkreślił, iż w wezwaniu umieszczona została informacja o dokumentach potwierdzających stan posiadania danego obszaru (np. wypis z ewidencji gruntów i budynków, akt notarialny, umowa dzierżawy, umowa użyczenia, decyzja administracyjna, akt własności, wyjaśnienie z urzędu gminy). W związku z tym organ uznał te zarzuty za gołosłowne i zgodnie ze stwierdzeniem organu I instancji nie wnoszące żadnych nowych wyjaśnień, istotnych dla wyjaśnienia nieścisłości. Organ podkreślił, iż skarżący nie dołączył na żadnym etapie postępowania dokumentów, które mogłyby wyjaśnić nieprawidłowości zakreślone wezwaniem z dnia 27 września 2010 roku. Odnosząc się do zarzutu nieokreślenia charakteru w jakim wezwany został Marek Lasocki, organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego z inicjatywy wnioskodawcy winien on mieć świadomość, iż występuje w nim jako strona i jako taka ma obowiązek składania wyjaśnień, dodatkowych dokumentów itp.. Ww. organ wskazał powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż po stronie obywateli powinność, co najmniej podstawowej orientacji w przepisach prawnych regulujących niektóre sfery życia społecznego, a zakres wymaganej wiedzy o prawie jest zróżnicowany - lepsza znajomość prawa jest oczekiwana od osoby prowadzącej działalność zawodową w określonej dziedzinie. Organ odwoławczy podniósł, iż osoba przystępująca do prowadzenia działalności rolniczej powinna być zorientowana w przepisach prawnych regulujących tę działalność w stopniu wystarczającym do poprawnego prowadzenia tej działalności, a jak wynika z treści wniesionego odwołania skarżący posiada taką wiedzę. W związku z tym organ uznał zarzuty formułowane względem wezwania z dnia 27 września 2010 roku jako niezrozumiałe i bezpodstawne. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odnosząc się do kwestii wykluczenia z płatności działki rolnej C, jako rozstrzygnięcia "bez ważnej podstawy prawnej" stwierdził, iż skoro producent rolny zgłasza daną powierzchnię do pakietu strefy buforowe (wariant 9.2 - Utrzymanie 5-metrowych stref buforowych), oznacza to iż jest ona wyłączona z produkcji rolniczej, a tym samym nie wypełnia podstawowej przesłanki do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ odwoławczy wskazał, iż podstawowym wymogiem do utrzymania jednolitej płatności obszarowej określonym art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest posiadanie w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia płatnościami zgodnie z art. 124 ust 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, czyli działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009 (tj. 1 ha). Organ podniósł powołując się na odpowiednie definicje zawarte w przepisach prawa, iż ,,powierzchnia użytków rolnych" oznacza każdą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone lub uprawy trwałe. Natomiast strefy buforowe są to zadarnione pasy o szerokości 2- 5 metrów, których głównym celem jest zmniejszenie skażenia wód w ciekach wodnych. W związku z tym organ II instancji stwierdził, iż do powierzchni zgłoszonej jako wariant: 9.2 - Utrzymanie 5- metrowych stref buforowych nie przysługują płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z zapisami Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 opublikowanego jako załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2007 roku w sprawie Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (M. P. nr 94 poz. 1035) wynika sprzeczność pomiędzy realizacją pakietu strefy buforowe w programie rolnośrodowiskowym i odpowiadająca im powierzchnia deklarowana do płatności w innych działaniach PROW oraz płatności obszarowych. Podkreślił, iż realizacja pakietu strefy buforowe polega na utrzymaniu istniejących stref buforowych i miedz śródpolnych tworzących podłużne pasy roślinności, mające na celu ograniczenie zanieczyszczenia wód, zmniejszenie erozji oraz zwiększenie różnorodności biologicznej. Płatność przyznawana do realizacji pakietu strefy buforowe uwzględnia utratę standardowej nadwyżki bezpośredniej (obszar ten jest wyłączony z produkcji), koszt koszenia związany z utrudnionymi warunkami (częściowo ręcznie) - oraz koszt związany z usunięciem biomasy, oraz dotyczące kosztu maszyn a także utracone płatności bezpośrednie i płatności z tytułu ONW (według średniej wartości na 1 ha). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. L.wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, oraz wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 7 Konstytucji ponieważ zadaniem skarżącego dokonano wyłączenia działki C z płatności bez podstawy prawnej; 2. art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie interesu prawnego skarżącego do obiektywnego, wyczerpującego, zgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia przez organ II instancji, który jednostronnie i arbitralnie odniósł się do zarzutów sformułowanych przeze niego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w tym także nie zajął się kwestią pominięcia przez organ I instancji wniosków dowodowych zgłoszonych w piśmie z dnia 15 listopada 2010 r.; 3. art. 9,10, 35, 50 i 54 in extenso k.p.a. ponieważ organ I instancji nie odpowiedział na wnioski strony zawarte w piśmie z 15 listopada 2010 r., oraz co do kwestii numeru doradcy rolno-środowiskowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia), czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonego aktu sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie skarżącemu M. L. odmówiono przyznania jednolitej płatności obszarowej wskazując, iż wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 37,0432%. Powierzchnia deklarowanych działek rolnych, kwalifikowana do płatności wynosiła 8,25 ha, a powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła 6, 02 ha. Z deklarowanych działek organ I instancji wyłączył działkę D, JPO TUZ, o powierzchni 2,10 ha, oraz działkę C, JPO TUZ/ RS, 5 o powierzchni 0,13 ha. Działka C została wyłączona ponieważ jest ona strefą buforową. Natomiast wyłączenie działki D nastąpiło wyniku nie wyjaśnienia przez skarżącego wykrytych przez organ nieprawidłowości w złożonym wniosku o przyznanie płatności. Organ w celu wyjaśnienia nieprawidłowości wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i pouczył go, iż nie złożenie ich w terminie będzie miało wpływ na podjęcie decyzji w niniejszej sprawie. Organ dokonał dwóch wezwań tj. z 27 września i 2 listopada 2010 r. pierwsze dotyczyło działki D drugie działki A. W odpowiedzi na wezwania skarżący w pismem z dnia 15 listopada 2010 r. nie udzielił wyjaśnień lecz zakwestionował ich prawidłowość m.in. w jakim charakterze został wezwany, a także zarzucił im braki formalne – brak wskazania o jakie nieścisłości chodzi. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art.50 § 1 Kpa organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Zauważyć należy, że określenie osób, które powinny zostać wezwane do czynności procesowych, lub w których muszą wziąć udział oraz formy tego udziału należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne. Jest to jednak uznanie ograniczone ze względu na ogólną przesłankę określoną w art. 50 § 1 in fine. Organ jest uprawniony do wzywania osób do udziału w czynnościach wymienionych w art. 50 § 1 tylko wtedy, gdy "jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych". Organ jest zatem obowiązany do oceny, czy udział określonych osób w określonych czynnościach procesowych jest niezbędny dla wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, a w razie odpowiedzi pozytywnej jest obowiązany do wezwania tych osób do udziału w czynnościach procesowych. Zaniechanie wezwania takich osób, mimo bezspornego istnienia powyższej przesłanki, należy uznać za naruszenie prawa, w tym zwłaszcza przepisów zobowiązujących organ do wyjaśnienia wszelkich, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, okoliczności (art. 7). Organ administracji publicznej może czynić użytek z kompetencji określonej w art. 50 § 1 także wówczas, gdy jest to niezbędne dla wykonywania czynności urzędowych. Wezwanie może być skierowane do każdego podmiotu, który może dostarczyć niezbędnych wiadomości o faktach koniecznych dla biegu postępowania lub załatwienia sprawy (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 276; J. Starościak (w:) Komentarz IV, 1970, s. 125-126). Należy stwierdzić, iż wezwanie skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie złożonego przez niego wniosku o dofinansowanie było niezbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Było to niezbędne ze względu na określenie powierzchni działek do których przyznaje się przedmiotowe płatności. W przypadku zaniechania ww. działań organowi można byłoby postawić zarzut nie zebrania pełnego materiału dowodowego. W związku z tym, iż wnioskodawca nie udzielił wyjaśnień, organ orzekł na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem Sądu czyniąc tak organy działały zgodnie z prawem. Także zarzut co do błędów formalnych w wezwaniu nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym albowiem przedmiotowe wezwanie wymieniało błędy (odnośnie powierzchni działki rolnej D na działce ewidencyjnej nr 33/4) we wniosku w zakresie prowadzonego postępowania. Należy zauważyć, iż w wezwaniu umieszczona została informacja o dokumentach potwierdzających stan posiadania danego obszaru (np. wypis z ewidencji gruntów i budynków, akt notarialny, umowa dzierżawy, umowa użyczenia, decyzja administracyjna, akt własności, wyjaśnienie z urzędu gminy). Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż wyłączając działkę C z płatności organy naruszyły art. 7 Konstytucji tj. działały bez podstawy prawnej należy stwierdzić, iż jest on nie prawdziwy. Zgodnie z art. 7 Konstytucji (Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podstawą wydania decyzji I instancji były przepisy art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego" oraz art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.). Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na załącznik nr 10 do Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 opublikowanego Ogłoszeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2007r. (M.P. nr 94, poz. 1035). Skarżący w skardze jak i w złożonym odwołaniu od decyzji I instancji podniósł, iż organ powołując się na ww. załącznik zignorował zasadę zamkniętego systemu źródeł prawa wynikającą z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z treścią art. 87 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 zawierający przedmiotowy załącznik nr 10 został ogłoszony w Monitorze Polskim na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), który stanowi, iż po zatwierdzeniu programu przez Komisję Europejską minister właściwy do spraw rozwoju wsi ogłasza program, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (zwany dalej PROW 2007-2013) został zatwierdzony decyzją Komisji Wspólnot Europejskich z dnia 7 września 2007 r. nr C(2007)4126. Należy zauważyć, że wraz z wejściem Polski do Unii Europejskiej na mocy Traktatu Akcesyjnego zaczęło w Polsce obowiązywać prawo Unii Europejskiej. Podstawową zasadą prawa wspólnotowego, ustaloną w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym. Do aktów prawa pierwotnego zalicza się przede wszystkim traktaty wraz z towarzyszącymi im załącznikami i protokołami. Zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, stanowiącego część Traktatu z Lizbony do aktów wspólnotowego prawa wtórnego należy zaliczyć rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Nie jest sporne w sprawie, że decyzja Komisji Europejskiej z dnia 7 września 2007 r. zatwierdzająca PROW 2007-2013, skierowana została wyłącznie do Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa, a nie jej obywateli. Nie można zatem przyjąć, że decyzja ta wiązała i mogła być stosowana w kraju bezpośrednio, tak jak np. ma to miejsce w przypadku rozporządzenia. Natomiast rozporządzenie jest aktem wiążącym w całości i jest bezpośrednio stosowane w każdym państwie członkowskim. Oznacza to, że akty te stają się częścią krajowych systemów prawnych bez potrzeby dokonywania jakichkolwiek czynności transpozycyjnych i wywierają skutki bezpośrednie w stosunku do jednostek. Ich obowiązywanie zależy jedynie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1341/05, zbiór Lex nr 194862 i na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący ma słuszność, iż art. 87 Konstytucji mówi o zamkniętym systemie źródeł prawa. Jednakże jak wynika z doktryny prawa obok konstytucyjnego katalogu źródeł prawa stanowionego wyróżnić można szczególnego rodzaju ,,źródła prawa" w postaci szeroko rozumianych norm planowania, norm technicznych oraz zaliczanych niekiedy do tego katalogu aktów w postaci różnego rodzaju regulaminów, statutów, programów, komunikatów, obwieszczeń itp.(odrębną kategorię stanowią przy tym typowe akty generalne stosowania prawa, czyli różnego rodzaju wytyczne, zalecenia, pisma okólne, instrukcje, których nie należy jednak kwalifikować nawet jako swoistych źródeł prawa).Szczególny charakter znaczenie mają przy tym poglądy doktryny i orzecznictwo, a niekiedy również normy pozaprawne w postaci zwyczaju, etyki, ze względu napływ, jaki wywierają zarówno na etapie stanowienia (projektowania), jak i stosowania prawa. Te rodzaje ,, źródeł prawa" doktryna określa jako ,,nieformalne źródła prawa", ,,swoiste źródło prawa, ,,materiały interpretowania prawa, ,,źródła niezorganizowane", które mają ,,pełnić rolę stymulatorów rozwoju, uporządkowania i spójności, sprzyjających koordynacji działań, współdziałaniu, mobilizacji i partnerstwu"(R. Lewicka: Znaczenie tzw. nieformalnych źródeł prawa w działaniach administracji publicznej w Nowe Kierunki działań administracji publicznej w Polsce i Unii Europejskiej, LexisNexis Warszawa 2009 s. 95). Zdaniem Sądu PROW 2007-2013 (w tym przedmiotowy załącznik) należy uznać za takie nieformalne źródło prawa. Mimo, iż jak wyżej wskazano PROW 2007-2013 został ogłoszony w Monitorze Polskim, a jego źródłem obowiązywania jest decyzja Komisji Wspólnot Europejskich z dnia 7 września 2007 r. nr C(2007)4126. Należy stwierdzić, iż regulacje zawarte w systemie realizacji Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (m. in. załącznik nr 10) mają umocowanie w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427). Należy stwierdzić, iż ogólne regulacje dotyczące strategii rozwoju obszarów wiejskich, w postaci podstawowych założeń tego systemu, zawiera program rozwoju obszarów wiejskich o którym mowa art. 3 ust 1 pkt.2 i ust. 2 pkt 2 oraz ust 3 pkt 1 b ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) oraz art. 15 i 16 rozporządzenia nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.05.277.1). Program rozwoju obszarów wiejskich jest przyjmowany przez Komisję Europejską w drodze decyzji. Decyzje UE są zaliczane do aktów prawnych Unii o charakterze wiążącym (art. 249 dawnego Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i art. 288 obecnie obowiązującego Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, stanowiącego część Traktatu z Lizbony). Decyzje UE nie są aktami prawnymi powszechnie obowiązującymi. Jeżeli decyzja wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów (art. 288 TfUE). Może jednak tworzyć uprawnienia przysługujące osobom trzecim, może być więc bezpośrednio skuteczna. Wynika z tego, że do katalogu aktów prawnych stanowiących podstawę działania organów przyznających dofinansowanie w ramach strategii rozwoju obszarów wiejskich, stanowiących jednocześnie narzędzie kontroli tych działań przez sądy administracyjne zaliczyć należy ww. program w zakresie określającym wspomniane podstawowe założenia strategii rozwoju obszarów wiejskich (porównaj: Wykład sędziego NSA Edwarda Kierejczyka na podstawie referatu Prezesa Izby Gospodarczej NSA sędziego Andrzeja Kisielewicza na Konferencji Wydziału V WSA w Warszawie z udziałem sędziów Izby Gospodarczej NSA Finanse Publiczne pt. Postępowanie w sprawach o dofinansowanie projektów w ramach programu operacyjnego, realizującego politykę rozwoju s.9). W związku z powyższym zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie organy mogły powoływać się na przedmiotowy załącznik nr 10 do PROW 2007-2013 ponieważ jego zapisy tworzą uprawnienia dla osób trzecich - ustalają założenia metodologiczne dla kalkulacji płatności rolnośrodowiskowych dla stref buforowych. Należy się także zgodzić z organem II instancji, iż zgodnie zapisami Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 opublikowanego jako załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2007 roku w sprawie Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (M. P. nr 94 poz. 1035) wynika sprzeczność pomiędzy realizacją pakietu strefy buforowe w programie rolnośrodowiskowym i odpowiadająca im powierzchnia deklarowana do płatności w innych działaniach PROW oraz płatności obszarowych. Należy zauważyć, iż zgodnie z Załącznikiem nr 10 do Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich Strefy buforowe to 2-metrowe lub 5-metrowe podłużne pasy roślinności występujące wzdłuż cieków, małych zbiorników wodnych, strumieni, źródełek w celu ograniczenia zanieczyszczenia wód. Szerokość strefy liczona jest od brzegu cieku lub zbiornika wodnego. Zgodnie z art. 39 ust. 2 i 4 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. (Dz.U.UE.L.05.277.1) w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich mówi iż płatność rolno-środowiskowa jest udzielana corocznie i obejmuje ona dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania. Natomiast z załącznika nr 10 do Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 opublikowany Ogłoszeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2007r. (M.P. nr 94, poz. 1035), wynika, iż płatność do stref buforowych jest wyliczona m.in. na podstawie utraconych płatności obszarowych i ONW oraz utraty standardowej nadwyżki bezpośredniej, gdyż obszar ten jest wyłączony z produkcji. Oznacza to, że do powierzchni strefy buforowej (pasa gruntu użytkowanego rolniczo przed założeniem strefy) nie przysługują żadne inne dopłaty poza stawką jaka przysługuje do strefy buforowej w programie rolnośrodowiskowym. W związku z powyższym skarżący nie mógł otrzymać jednocześnie do tych samych gruntów płatności obszarowej, ONW i płatności do stref buforowych w ramach programu rolnośrodowiskowego. Z tego względu, Sąd uznał, iż organy prawidło postąpił wyłączając z płatności działkę C będącą strefą buforową. Mając powyższe na względzie należy uznać, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszeń pozostałych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, na które wskazywał skarżący. Reasumując Sąd stwierdził, iż organy administracji obu instancji, wbrew zarzutom skargi, w zgodzie z zasadą praworządności, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, należycie go oceniły, a wydane na jego podstawie rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Z tych względów, w oparciu o art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. ----------------------- 12