V SA/Wa 721/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E.L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; oddala skargę. Przedmiotem skargi E.L. (zwanej dalej skarżącą) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2012 r. nr. [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora S. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] stwierdzającej, że decyzja tego organu o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych nr [...] z dnia [...] października 2004 r. wydana została z naruszeniem prawa. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2004 r. skarżąca zwróciła się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (BP ARiMR) w M. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Decyzją z [...] października 2004 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR w M. przyznał E.L. płatność na rok 2004 w łącznej wysokości 10.559,44 zł. W dniu 20 września 2007 r. w gospodarstwie rolnym skarżącej przeprowadzona została kontrola na miejscu, w wyniku której stwierdzono różnice w zakresie gruntów na działkach zadeklarowanych do objęcia płatnościami, a stwierdzonymi podczas kontroli administracyjnej. Ustalono m.in., iż grunty na działce rolnej C, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 3,10 ha i grunty na działce rolnej D, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], o powierzchni 4,80 ha, nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z dnia [...] października 2004 r. powołując się przy tym na ustalenia przeprowadzonej na miejscu kontroli. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Kierownik BP ARiMR w M. powołując w podstawie prawnej przepis art. 151 § 2 k.p.a., stwierdził, że decyzja z dnia [...] października 2004 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych skarżącej, wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji powołano się na zaistnienie nowej okoliczności faktycznej polegającej na stwierdzeniu, iż na działkach ewidencyjnych "C" i "D" (działka ew. nr [...]) znajdują się tereny niekwalifikujące się do wnioskowanych płatności. Zaznaczono, iż o ww. okolicznościach organ powziął wiadomość na podstawie wyników kontroli na miejscu z kampanii 2007. Organ wyjaśnił również, iż zgodnie z treścią przepisu art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Skarżąca nie złożyła środków odwoławczych od tego rozstrzygnięcia. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. E.L. zwróciła się do Dyrektora S. Oddziału Regionalnego ARiMR w C. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu wniosku powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżąca podniosła, iż nie odwołała się od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. ponieważ nie miała możliwości zapoznania się z protokołem kontroli stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu i obawiała się kosztów ewentualnych ekspertyz mających na celu wykazać, iż przedmiotowe działki utrzymane były w dobrej kulturze rolnej. W dniu [...] stycznia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. wydał decyzję Nr [...], mocą której, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] grudnia 2010 r. Rozpoznając odwołanie od ww. decyzji organu I instancji Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Podkreślono, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać jej, co do istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazano, że z powoływanego przez skarżącą przepisu art. 20 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 327 z 12.12.2001), zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2419/2001" wynika, iż Rolnik lub jego przedstawiciel powinni mieć możliwość podpisania raportu w celu zaświadczenia o swojej obecności podczas kontroli oraz w celu dodania uwag. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z kontroli. Wyjaśniono przy tym, iż na podstawie art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004," rozporządzenie Komisji (WE) nr 2419/2001 utraciło moc, a obowiązywało jedynie w kwestii wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed 1 stycznia 2005 r. Mając na uwadze, że przeprowadzona w dniu 20 września 2007 r. kontrola w gospodarstwie rolnym E.L. dotyczyła sprawy obszarowej nr [...] na rok 2007, natomiast ustalenia z tej kontroli w zakresie braku utrzymania niektórych działek rolnych w dobrej kulturze rolnej dotyczyły również przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, dla wniosku złożonego w 2007 roku obowiązywało powołane rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004. Na podstawie art. 28 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 "Rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia o swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje spostrzeżenia. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z przeprowadzonej kontroli." Jednocześnie wyjaśniono, że dane zamieszczone na stronie 6 raportu z kontroli (Nr dokumentu 9007-00000001425/08) w polu nr XVIII "Przekazanie kopii raportu po korektach," wskazują, iż kopia tego raportu została przekazana w dniu 4 kwietnia 2008 r. do E.L. listem poleconym o numerze nadawczym przesyłki [...]. W ocenie organu brak było zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania odnośnie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nadto nie wystąpiła także jakakolwiek inna przesłanka, wymieniona w art. 156 § 1 kpa, skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. Pismem z dnia 12 listopada 2013 r. E.L. wniosła skargę na ww. decyzję z [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż rażące naruszenie prawa uzasadniające wniosek skarżącej wynika z niedopełnienia przez organ obowiązku doręczenia jej kopii raportu przeprowadzonej w sprawie kontroli na miejscu. W ocenie skarżącej kopia przedmiotowego raportu doręczona jej została dopiero w grudniu 2011 r. w wyniku wniesionych odwołań od decyzji wydanych na skutek wznowienia postępowań dotyczących dopłat za lata 2005-2006. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania poprzez pominięcie podnoszonej przez skarżącą w toku spawy argumentacji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu jakichkolwiek nieprawidłowości zaskarżonej decyzji. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 tekst jednolity ze zm.). Ponadto, co wymaga podkreślenia, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga sprawę w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m. in., że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, a podstawę orzekania przez ten sąd stanowi cały materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego prowadzonego w danej sprawie postępowania, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy. Na wstępie rozważań należy zauważyć, iż przedmiotowa sprawa sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR stanowiącej podstawę badanej sprawy. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z tego przepisu. Zgodnie z treścią przepisu art. 156 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7)zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przy czym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca motywowała swój wniosek jedną z ww. podstaw tj. wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wyjaśnić tutaj należy, iż naruszenie prawa ma cechę "rażącego naruszenia", gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, czy kwestionowanie stanu faktycznego sprawy, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r. sygn. akt III SA 1705/93). Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty, 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Mając na uwadze zarzuty skargi wyjaśnić również należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, lecz działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Z kolei sądowa kontrola decyzji wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji naruszającej prawo dotyczy wyłącznie prawidłowości zastosowania przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. instytucji procesowej. Oznacza to, że rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy konkretna decyzja rzeczywiście na tyle narusza określony przepis obowiązującego prawa, że uzasadnione i konieczne jest odstąpienie od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji i wyeliminowanie takiego rażąco wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 902/09). Podkreślić, zatem należy, iż kontrola sądowa decyzji wydanej w trybie nieważnościowym stanowi kontrolę decyzji wyłącznie pod kątem przepisów powoływanych jako naruszone w sposób rażący. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy orzekające stwierdziły, że decyzja Kierownika BP ARiMR w M. o przyznaniu E.L. wnioskowanych płatności wydana została z naruszeniem prawa (vide decyzja z 28.12.2010 r.). Przede wszystkim uwypuklić tutaj należy, iż decyzja, której nieważności domagała się skarżąca wobec braku złożenia środków odwoławczych stała się ostateczna i prawomocna, zatem jej merytoryczna ocena w przedmiotowej sprawie obejmuje swym zakresem wyłącznie kwestie związane z zarzucanym rażącym naruszeniem prawa. Zarzuty skarżącej zgłaszane zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego, odnosiły się co do meritum, do prób wzruszenia decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. przy pomocy środków dostępnych po uprawomocnieniu kwestionowanej decyzji. Zdaniem Sądu nie ulega jednak wątpliwości, iż wniosek o stwierdzenie nieważności zgłoszony w tej sprawie nie zawierał uzasadnionych podstaw. Odnosząc się tutaj do argumentacji skarżącej wskazać należy, iż okoliczność kwestionowania faktu doręczenia kopii raportu kontroli przeprowadzanej na miejscu w toku postępowania stanowiącego podstawę decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jak już bowiem nadmieniono wcześniej w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga się sprawy merytorycznie. Nie ustala się więc nowych faktów ani nie weryfikuje faktów już ustalonych. Oznacza to, że organy nie mogły uwzględnić argumentacji skarżącej, jakoby powoływany fakt braku doręczenia skarżącej kopii raportu z przeprowadzonej kontroli stanowił podstawę zaniechania działań skarżącej, która nie wniosła odwołania od ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., co z kolei wskazywać miało na rażące naruszenie prawa. Organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym bierze bowiem pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 467/10 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia, nsa.gov.pl). Na podstawie akt administracyjnych sprawy stwierdzić należy, iż na stronie 6 raportu z kontroli (Nr dokumentu 9007-00000001425/08) w polu nr XVIII zawarto informację "Przekazanie kopii raportu po korektach,". W raporcie wskazano, iż kopia przedmiotowego raportu przekazana została w dniu 4 kwietnia 2008 r. do skarżącej listem poleconym o numerze nadawczym przesyłki [...]. Również adnotacje w książce nadawczej ARiMR z dnia 4 kwietnia 2008 r. wskazują, że w dniu 4 kwietnia 2008 r. została skierowana do E.L. na adres: "ul. D.K.," przesyłka połecona nr nadawczy [...]. W zaskarżonej decyzji organ odniósł się tutaj także co do kwestionowanego adresu skarżącej i także w tym zakresie wyjaśniania organu zasługiwały na uwzględnienie. Nadto wskazać tutaj można, iż skarżąca miała możliwość zapoznania się z kwestionowanym wynikiem kontroli na etapie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 - przed wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. - a tym samym odniesienia się do raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 20 września 2007 r. jako zasadniczego dowodu, z którego organ wywiódł określone skutki prawne. Odnosząc się natomiast do sygnalizowanych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazać należy, iż są one bezzasadne ponieważ w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia żadnego z powoływanych tutaj przepisów. W ocenie Sądu organy administracyjne prawidłowo zebrały materiał dowodowy, dokonały poprawnej oceny sprawy, odniosły się do argumentacji i środków dowodowych zgłaszanych przez skarżącą wskazując przy tym, które okoliczności i dlaczego stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Postępowanie było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego a strona skarżąca miała umożliwiony czynny udział w tym postępowaniu. Organy administracyjne obu instancji prawidłowo uzasadniły wydane w sprawie rozstrzygnięcia szczegółowo odnosząc się do powoływanych zarzutów strony skarżącej. Reasumując zatem, Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie stwierdził istotnych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia i na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę – jako niezasadną – oddalił.