V SA/Wa 729/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2018 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz Towarzystwa [...] kwotę 2010 (dwa tysiące dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W dniu [...] września 2014 r. Samorząd Województwa [...] (dalej: SW) podpisał z T. [...] (dalej: Strona, Skarżący, Beneficjent) umowę o dofinasowanie [...] i zgodnie z jej § 3 pkt 1. Beneficjent zobowiązał się do realizacji operacji pt. "[...]", której zakres rzeczowy i finansowy określono w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji, stanowiącym załącznik nr 1. Na podstawie zapisów ujętych w § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie, Beneficjent zobowiązał się też, że w wyniku realizacji operacji osiągnie cel: "[...]". Zgodnie z treścią § 8 ww. umowy Beneficjent zobowiązał się również do złożenia wniosku o płatność wraz z wszystkimi wymaganymi dokumentami po zakończeniu realizacji całości operacji w terminie do 31 maja 2015 r. Beneficjent skorzystał z prawa wynikającego z § 13 umowy o dofinasowanie nr [...] z dnia [...] września 2014 r. i złożył wniosek o zmianę umowy i zakreślenie terminu zakończenia realizacji operacji. W wyniku podpisanego aneksu nr 1 do ww. umowy strony ustaliły nowy termin na złożenie wniosku o płatność (dalej: WoP) na dzień 30 czerwca 2015 r. Dnia [...] czerwca 2015 r. Beneficjent złożył wniosek o zaliczkę na realizację przedmiotowej operacji. W wyniku podpisanego aneksu nr 2 do umowy o dofinasowanie Beneficjent otrzymał zaliczkę, która w dniu [...] czerwca 2015 r. została przekazana przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na konto bankowe Beneficjenta. Dnia [...] czerwca 2015 r. Beneficjent po raz trzeci złożył wniosek o zmianę umowy w zakresie terminu zakończenia realizacji operacji oraz akceptację zmian w wykonaniu zadań: film (3 odcinki), ogólnopolski konkurs dla dzieci pt. "[...]", książka oraz projekt i wyjaśnił, iż w trakcie budowy wieży obserwacyjnej, wykonawca stwierdził istotne błędy w dokumentacji projektowej (tj. nie wykonano badań geotechnicznych i nie przewidziano właściwego posadowienia wieży na trudnym gruncie) oraz wniósł o zmianę nazwy zadania "Projekt" na "dokumentację projektową" uzasadniając, iż zmiana ta jest uszczegółowieniem zapisu i umożliwi rozliczenie projektu w oparciu o dokumentację potrzebną do realizacji zadania budowy wieży obserwacyjnej, w tym: mapę do celów projektowych, opinię geotechniczną, projekt adaptacji fundamentów, kosztorys zamienny i kosztorys powykonawczy. Zgodnie z aneksem nr 1 z dnia 17 kwietnia 2015 r. w ramach zadania "Projekt" Beneficjent planował wykonanie projektu budowlanego wraz z opisem i rysunkami powykonawczymi. Do wniosku Beneficjent dołączył: • kopię opinii geotechnicznej (opracowaną dla C. [...]); • kopię projektu budowlanego zamiennego (nie opatrzoną żadnymi podpisami); • kopię projektu budowlanego (wskazującego Fundację [...] jako inwestora) oraz • niekompletny kosztorys inwestorski – zamienny. Pomimo dwukrotnego wezwania do usunięcia braków i złożenia wyjaśnień Beneficjent nie dostarczył wszystkich wymaganych dokumentów, co skutkowało negatywnym rozpatrzeniem wniosku o zmianę umowy z dnia [...] czerwca 2015 r. Pismem z dnia [...] września 2015 r. poinformowano Beneficjenta o wyniku rozpatrzenia wniosku o aneks i wskazano, iż nie ma możliwości zmiany zakresu rzeczowego zadania "Projekt", wskazując, że za koszty kwalifikowane można uznać jedynie koszty bezpośrednio związane z projektem i niezbędne do osiągnięcie celu operacji. SW nie mógł uznać za kwalifikowane kosztów poniesionych na sporządzenia dokumentu dodatkowego i nie wymagalnego przez organ zewnętrzny. Beneficjent przedstawiając całość dokumentacji potwierdził, iż wprowadzone zmiany mają charakter nieistotnego odstępstwa od projektu budowlanego. SW wskazał, iż zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 z późn. zm.) to projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest zobowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia (art. 36 a. ust. 6 ustawy). SW poinformował również Beneficjenta, iż w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego dołącza się kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis (art. 57 ust. 2 ustawy). Beneficjent w prośbie o ponowne rozpatrzenia sprawy potwierdził, iż złożył "projekt (dokumentację) zamienną, tj. rysunek i opis sporządzone w trybie art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane, naniesione na pierwotnym projekcie projektanta". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. poinformował właściwe organy (w trybie art. 6 ust. 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie informacji podatkowych), iż inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu inwestycji wraz z kompletem wymaganych dokumentów i nabył prawo użytkowania. Podkreśla się jednak, iż Inwestor nie miał obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (Decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r.), a co za tym idzie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Przedstawiona w ramach wniosku o aneks opinia geotechniczna sporządzona na potrzeby posadowenia wieży widokowej w obrębie S. została podpisana jedynie przez D.Z. Powyższy dokument został sporządzony w marcu 2015 r. dla C. [...], czyli generalnego wykonawcy robót budowlanych. W ramach wniosku o aneks Beneficjent przedstawił kosztorys inwestorski zamienny sporządzony w dniu [...] maja 2015 r. mimo, iż w dniu [...] października 2014 r. zawarł umowę nr [...] z firmą C. [...]. Beneficjent w dniu [...] sierpnia 2015 r. złożył WoP. SW przystąpił do weryfikacji WoP i zgodnie z zapisami § 42ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wpłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 – "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. z 2014 r. poz. 1540 z późn. zm.) – zwanym dalej rozporządzeniem "w sprawie szczegółowych warunków" wezwał Beneficjenta pismem z dnia 6 października 2015 r. do usunięcia braków oraz złożenia wyjaśnień do WoP. W odpowiedzi na niniejsze pismo Beneficjent złożył pierwsze uzupełnienie do WoP w dniu 9 listopada 2015 r.; SW stwierdził, iż Beneficjent nie usunął wszystkich braków oraz nie złożył koniecznych wyjaśnień, wobec czego skierowano kolejne wezwanie do uzupełnienia dokumentacji WoP. W odpowiedzi Beneficjent w dniu 3 grudnia 2015 r. złożył drugie uzupełnienie WoP. SW rozpatrzył dokumentację złożoną wraz z WoP w oparciu o zakres rzeczowo-finansowy ujęty w aneksie nr 1 z dnia 17 kwietnia 2015 r. gdyż Beneficjent po złożeniu WoP nie ma możliwości zmian tegoż zakresu. W związku z powyższym, w dniu [...] grudnia 2015 r. wystosowano do Beneficjenta pismo (P-4) informujące o wysokości korekty kosztów. Beneficjent skorzystał z możliwości wniesienia prośby o ponowne rozpatrzenie sprawy. SW powtórnie zweryfikował złożone w ramach wniosku o płatność dokumenty i podtrzymał stanowisko, uznając koszty zadania "Projekt" za niekwalifikowalne. Beneficjent został poinformowany o wyniku rozpatrzenia prośby o ponowne rozpatrzenie sprawy (P-6) oraz o wysokości korekty kosztów/kwocie wypłaty (P-4) pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. Tego samego dnia wystosowano do Beneficjenta wezwania do zwrotu kwoty otrzymanej zaliczki w związku z brakiem zwrotu środków w dniu [...] lutego 2016 r. wysłano do beneficjenta zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. 2. W dniu [...] kwietnia 2016 r. Marszałek Województwa [...] wydał decyzję znak: [...] określającą kwotę przypadającą do zwrotu w łącznej wysokości 5.227,50 zł. 3. Od powyższej decyzji określającej kwotę przypadająca do zwrotu odwołanie złożył Z.S., w którym wskazano na naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez uznanie SW, że w okolicznościach sprawy doszło do wykorzystania środków pomocowych niezgodnie z przeznaczeniem. 4. W dniu [...] czerwca 2016 r. Minister Gospodarki i Żeglugi Śródlądowej wydał decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia SW. 5. W dniu [...] października 2016 r. Samorząd Województwa [...] ponownie wydał decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu w łącznej wysokości 5.227,50 zł. 6. Od powyższej decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu złożył odwołanie Z.S. 7. W dniu [...] marca 2017 r. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wydał kolejną decyzję, którą uchylił w całości zaskarżaną decyzję Marszałka Województwa [...] i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia. 8. W dniu [...] grudnia 2017 r. Marszałek Województwa [...] wydał ponowną decyzję znak: [...] określającą kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 5.227,50 zł. 9. Od powyższej decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu odwołanie złożył Z.S. 10. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach wskazał, że SW w ramach złożonego wniosku o płatność rozliczył w całości środki jakie były określone zestawieniem rzeczowo-finansowym, będącym załącznikiem do umowy o dofinansowanie. Jedynymi nierozliczonymi kosztami, były koszty dodatkowe wprowadzone przez Beneficjenta do zestawienia rzeczowo-finansowego wniosku o płatność. Wspomniane koszty były tożsame z kosztami, o które Beneficjent chciał rozszerzyć zakres rzeczowo-finansowy określony w umowie o dofinasowanie w ramach aneksu, pismem z dnia [...] września 2014 r. Dalej wskazano, że SW pismem z dnia [...] września 2015 r., rozpatrzył negatywnie wniosek o zawarcie aneksu do umowy i tym samym zobligował Beneficjenta do złożenia wniosku o płatność na podstawie zakresu określonego umową. T. [...] mimo tego nie skorygowało wniosku o płatność zgodnie z umową o dofinasowanie z dnia [...] września 2014 r. Minister podkreślił, że sporne koszty będące przedmiotem postępowania określającego kwotę przypadająca do zwrotu, nie stanowią kosztów objętych wyżej wzmiankowaną umową o dofinansowanie. Ponadto biorąc pod uwagę treść umowy o dofinasowanie, a w szczególności zapisy § 13 ust. 1 i 2, SW miał prawo nie wyrazić zgody na zaproponowaną przez T. [...] zmianę umowy. Zaś zgodnie z § 16 ust. 1 oraz § 17 pkt 1 do rozstrzygnięcia w sprawach umowy upoważniony jest właściwy sąd powszechny o oparciu o Kodeks Cywilny. SW – zgodnie z § 41 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków – wypłaca środki finansowe z tytułu przyznanej pomocy na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie, z tym że środki te mogą być wypłacone, jeżeli Beneficjent udokumentował zrealizowanie operacji lub jego etapu zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu i umowie oraz zrealizował zobowiązania z niej wynikające. Mając na uwadze wskazane wyżej zapisy ujęte w § 3 ust. 3 pkt 1 umowy o dofinasowanie, SW mógł rozliczyć tylko środki, które były zaplanowane w zestawieniu rzeczowo-finansowym stanowiącym załącznik nr 1 do umowy. Minister stwierdził, iż Marszałek Województwa [...] w swojej decyzji dokonał wyczerpującej analizy materiału dowodowego i wydał właściwą decyzję. 11. W skardze – postulującej alternatywnie uchylenie decyzji Organów obu instancji i zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania – T. [...] zaskarżyło decyzję Ministra w całości zarzucając obrazę: a) § 41 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r., w sprawie szczegółowych warunków poprzez nieuzasadnione i bezpodstawne uznanie, że Beneficjent nie udokumentował zrealizowanej operacji lub jej etapu zgodnie z warunkami określonymi w umowie i rozporządzeniu, podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy płynie wniosek przeciwny; b) art. 207 ust. 1 pkt I ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez uznanie, że w okolicznościach sprawy doszło do wykorzystania środków pomocowych niezgodnie z przeznaczeniem w sytuacji, w której wszystkie środki były wydatkowane w ramach operacji zgodnie z umową, przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, zaś ich poniesienie było konieczne z punktu widzenia osiągnięcia założonych celów operacji, c) art. 7, art. 77 § i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie całokształtu sprawy, zwłaszcza w zakresie podniesionych w odwołaniu zarzutów; d) art. 107 § 1 pkt 7 poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, przejawiający się lakonicznością uzasadnienia oraz brakiem odniesienia się do treści podniesionych w odwołaniu zarzutów. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi. 12. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia - przytoczono racje przeciwne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 13. Skargę należy uznać uzasadnioną, albowiem – w pierwszej kolejności – należy przyznać rację zarzutom podniesionym w punkcie c) i d) skargi, a w szczególności uznać za trafną konstatację, że nie oceniono podniesionych w odwołaniu zarzutów, a także słusznie wskazano na brak ustaleń faktycznych w decyzji Organu II instancji. W ocenie Sądu za niewystarczające należy uznać – co uczynił Minister w ostatnim zdaniu uzasadnienia – że odwołanie się do wyczerpującej analizy materiału dowodowego przez Organ I instancji umożliwia uniknięcie rzeczowej analizy treści pomieszczonej w odwołaniu. Wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie można rozumieć w sposób formalny. Do uznania, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, w szczególności przez prawidłową ocenę wniesionego środka zaskarżenia. Zasada dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., nakłada na organ odwoławczy także obowiązek ponownego rozpoznania sprawy co do istoty i wydania decyzji stosownie do art. 138 k.p.a., także w sytuacji, w której w postępowaniu pierwszoinstancyjnym poczyniono kompletne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy i nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w sposób przewidziany, a tego także zabrakło w niniejszej sprawie w postępowaniu odwoławczym. Tak więc Minister winien ocenić twierdzenie zawarte w odwołaniu, iż zupełnie uszło uwadze SW to, że koszty dokumentów złożonych wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, które zostało zatwierdzone przez organ zewnętrzny, tj. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w N., powinny zostać uznane za kwalifikowalne, gdyż są bezpośrednio związane z projektem. Bez nich wieża nie zostałaby dopuszczona do użytkowania. Nie zostałby również osiągnięty cel operacji pn. "[...]". Sporządzenie dokumentacji projektowej (mapa do celów projektowych, opinia geotechniczne, projekt budowlany zamienny — adaptacja fundamentów, kosztorys inwestorski zamienny, opłaty geodezyjne, w tym wytyczenie wieży oraz inwentaryzacja powykonawcza zgodnie z projektem budowlanym) było warunkiem koniecznym i ściśle związanym z realizacją zadania "[...]". Wszystkie te dokumenty zostały zatwierdzone przez organ zewnętrzny. Ta dokumentacja, która została wykonana podczas budowy wieży obserwacyjnej była warunkiem koniecznym do spełnienia celu operacji. Potrzeba przygotowania ww. dokumentów wyniknęła w toku procesu inwestycyjnego i była wywołana stwierdzonymi przez wykonawcę - niekorzystną charakterystyką podłoża. Względy bezpieczeństwa wymagały częściowej zmiany projektu i sporządzenia dodatkowej dokumentacji. Została ona uznana za poprawną przez Inspektorat Nadzoru Budowlanego, który był głównym organem zatwierdzającym niniejszą dokumentację i dopuszczającym wieżę do użytkowania. Zwrócono również uwagę, iż zadanie to nie obejmuje jedynie projektu budowlanego zamiennego (adaptacja fundamentów), lecz również kosztorys inwestorski zamienny, opłaty geodezyjne, w tym wytyczenie wieży oraz inwentaryzację powykonawczą zgodnie z projektem budowlanym. W świetle powyższego – zdaniem odwołującego - stanowisko organu o wewnętrznym charakterze ww. dokumentu, skoro musiał on zostać przedłożony przez właściwymi organami budowlanymi, uznać należy za nieuprawnione i wykraczające poza zakres kompetencji organu. Skoro bowiem PINB dokumenty Wnioskodawcy zaaprobował i na ich podstawie wydał zgodę na użytkowanie przedmiotowej wieży, działania te uznać należy za uprawnione, a nade wszystko służące realizacji celu objętego wnioskiem. W rezultacie, koszty ich wytworzenia powinny one zostać uznane za kwalifikowalne. W ocenie organu w sprawie pojawiły się nieścisłości związane z procedurą pozyskania projektu budowlanego, polegające na pierwotnym wskazaniu, że beneficjent wybuduje wieżę obserwacyjną na bazie projektu budowlanego sporządzonego konkretnie dla wnioskodawcy. Dokumenty tymczasem, w tym decyzja Nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2011 roku w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę wieży widokowej na terenie obejmującym część działki nr [...] w obrębie S., wydana została na wniosek Fundacji [...]. Do powyższego dokumentu dołączone były załączniki graficzne dotyczące lokalizacji inwestycji. Jak sam wskazuje jednak dalej organ I instancji, decyzja pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2011 roku wystawiona na wzmiankowany podmiot została przeniesiona na T. [...] na podstawie wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 roku. Jak wskazał organ, poinformowanie Samorządu przez Beneficjenta o możliwości odpłatnego przekazania projektu również budziło poważne wątpliwości w aspekcie prawnym opisanym w poprzednich akapitach. Przy braku zgodności z zapisami ustawy z 4 lutego 1994 roku o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. Nr 24, poz. 83 z późn. zm.) kupno projektu budowlanego, nie uwzględniwszy osobistego prawa autorskiego projektanta, byłoby naruszeniem przepisów, a na takie działanie S.W. nie powinien wydać zgody. W odpowiedzi na powyższe, należy w tym miejscu przywołać treść art. 61 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, zgodnie z którym jeżeli umowa nie stanowi inaczej, nabycie od twórcy egzemplarza projektu architektonicznego lub architektoniczno – urbanistycznego obejmuje prawo zastosowania go tylko do jednej budowy. Jak wskazał tymczasem Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II CSK 531/16 z art. 61 ustawy o prawie autorskim i prawach nie wynika, by uprawnienie do jednokrotnego wykorzystania nabytego egzemplarza projektu było nieprzenaszalne na inną osobę. Przeniesienie takie należy uznać za dopuszczalne, jeżeli zostanie dokonane przed jednokrotnym wykorzystaniem nabytego egzemplarza przez tego, który nabył jego własność od twórcy. W takiej sytuacji powyższy przepis (art. 61 Prawa autorskiego) zachowuje swoją funkcję ochronną wobec twórcy, nie pozbawiając przy tym uprawnień nabywcy egzemplarza projektu do jego jednorazowego wykorzystania. Sytuacja opisana w cytowanym wyroku jest analogiczna jak w przedmiotowej sprawie. W rezultacie powyższego stanowisko organu uznać należy za całkowicie nieuprawnione i pozbawione podstaw prawnych. W omawianym przypadku organ wskazał, że potrzeba sporządzenia projektu budowlanego zamiennego winna być wpisana w treści zapisów dziennika budowlanego. W rozumieniu przepisów określonych prawem budowlanym i odpowiedzialnością wynikającą z pełnionych funkcji technicznych dla SW niejasnym się staje skąd pojawiła się inicjatywa dotycząca sporządzenia między innymi projektu budowlanego zamiennego. Brak wpisów w dzienniku budowy nie daje obrazu działań podjętych w celu zakwestionowania sposobu posadowienia wieży. W całości dokumentacji złożonej w ramach wniosku o aneks Beneficjent nie przedstawił żadnych dokumentów, które byłyby podstawą do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i poprzedzającej jego opinii geotechnicznej. W tym wypadku właściwym było przyjęcie przez SW poglądu, iż sam Beneficjent, nie posiadając stosownych uprawnień podjął decyzję o zmianie sposobu usadowienia wieży w podłożu i zlecenia sporządzenia dokumentacji projektowej. Na etapie weryfikacji wniosku o aneks taki tryb działania był podstawą do odmowy wprowadzenia zmian w umowie o dofinansowanie. Oceniając powyższy zarzut odwołujący wskazał, że sporządzenie projektu zamiennego było warunkiem koniecznym i ściśle związanym z realizacją zadania "[...]". Dokument ten został zatwierdzony przez organ zewnętrzny. Potrzeba przygotowania projektu zamiennego wyniknęła w toku procesu inwestycyjnego i była wywołana stwierdzoną przez wykonawcę — niekorzystną charakterystyką podłoża. Względy bezpieczeństwa wymagały częściowej zmiany projektu i sporządzenia dodatkowej dokumentacji. Została ona uznana za poprawną przez Inspektorat Nadzoru Budowlanego, który był głównym organem zatwierdzającym niniejszą dokumentację i dopuszczającym wieżę do użytkowania. Przyjęte przez organ stanowisko o niezasadności sporządzenia projektu zamiennego uznać należy za dowolne. To inwestor w toku inwestycji może podjąć decyzję o zmianach w projekcie budowlanym, zwłaszcza jeżeli zmiana ta jest podyktowana względami bezpieczeństwa. Nie sposób uznać przy tym, że projekt zamienny wykracza poza zakres dokumentacji dopuszczalnej przy inwestycjach tego typu, a więc niezasługującej na uznanie jej za kwalifikowaną. Powszechna jest praktyka dokonywania zmian w trakcie prowadzenia inwestycji. W przedmiotowym przypadku charakter zmian miał jednak szczególnie istotny charakter, podyktowany ww. względami. Odwołujący się zauważył, że zmiany, które nie są zawarte w art. 36a Prawa Budowlanego, tudzież zmiany, których dokonano można wprowadzić bez wcześniejszej modyfikacji pozwolenia na budowę. W takim wypadku, w momencie składania zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, załącza się kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami (w niniejszym przypadku niezbędne okazało się sporządzenie projektu budowlanego zamiennego - adaptacja fundamentów wieży). Decyzję co do formy przygotowania tej dokumentacji podjął uprawniony projektant; dokumenty zostały przyjęte przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego i pozostawały konieczne do bezpiecznego i zgodnego z przepisami oddania wieży do eksploatacji, a w konsekwencji - celowe z punktu widzenia operacji. Zwrócono również uwagę, iż projekt budowlany zamienny dotyczył jedynie zmian wprowadzonych w posadowieniu wieży nie zaś w całym projekcie budowlanym. Zgodnie z tym, Starostwo Powiatowe uznało zmiany te za nieistotne i zaleciło złożyć ww. projekt do wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Wskazano też, że z art. 36a ustawy - Prawo budowlane wynikają dwa tryby postępowania w związku z odstępstwami od projektu budowlanego. W przypadku odstępstwa istotnego, sporządza się projekt zamienny zatwierdzany przez organ w trybie art. 36a ust. 1. Natomiast w przypadku odstępstwa nieistotnego, projektant jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia - tzw. rysunek (projekt) zamienny (art. 36a ust. 6 ustawy). Projekt ten nie podlega wprawdzie odrębnemu zatwierdzeniu przez organ, ale jest koniecznym elementem dokumentacji składanej przed przystąpieniem do użytkowania obiektu. Brak rysunków zamiennych, dotyczących nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego skutkowałby wniesieniem przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu w drodze decyzji zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego (por. stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1274/11).W konsekwencji, zanegowano stanowisko organu, jakoby sporne dokumenty nie były wymagane przez Starostę. Jako że odstępstwo od projektu okazało się nieistotne, w sprawie nie istniał obowiązek sporządzenia projektu zamiennego w rozumieniu art. 36a ust. la Prawa budowlanego, który podlegałby zatwierdzeniu przez Starostę. Jednocześnie jednak, zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy, koniecznym było dokonanie i przedłożenie organom rysunków zamiennych, dotyczących nieistotnych odstępstw (tj. projektu zamiennego niepodlegającego zatwierdzeniu w trybie art. 36 ust. 1a ustawy, ale wymaganego przez organy architektoniczno - budowlane). Nieprzedłożenie takich rysunków (projektu zamiennego dla nieistotnego odstępstwa) skutkowałoby zgłoszeniem sprzeciwu co do przystąpienia do użytkowania obiektu. W konsekwencji, opisana dokumentacja projektowa zamienna została sporządzona w trybie art. 36a ust. 6 ustawy — Prawo budowlane i pozostawała oczywiście niezbędna do osiągnięcia celu operacji. Bez jej sporządzenia oddanie obiektu do użytkowania nie byłoby możliwe. W świetle powyższego – zdaniem odwołującego się - zarzuty o braku potwierdzenia konieczności ponownej analizy stabilności podłoża i sporządzenia w związku z jej wynikami projektu zamiennego uznać należy za nieuprawnione i wykraczające poza zakres kompetencji organu. Skoro bowiem PINB działania Wnioskodawcy zaaprobował i na ich podstawie wydał zgodę na użytkowanie przedmiotowej wieży, działania te uznać należy za uprawnione, a nade wszystko służące realizacji celu objętego wnioskiem. Bez sporządzenia ww. dokumentu uzyskanie pozwolenia na użytkowanie byłoby niemożliwe, co niweczyłoby całość wnioskowanej inwestycji. Fakt, że wniosek ten nie wynikał z dziennika budowy pozostaje bez wpływu na powyższe. Odwołujący się dostrzegł także, że w zaskarżonej decyzji organ podkreślił ponadto, że przedstawiona w ramach wniosku o aneks opinia geotechniczna sporządzona na potrzeby posadowienia wieży widokowej w obrębie S. została podpisana jedynie przez D.Z. Podpis wraz z pieczątką M.Z. (geologa) budził wątpliwości SW. D.Z. podpisał się na dokumencie skopiowanym (skanie). Mimo wezwania do uzupełnienia aneksu, Beneficjent nie przedstawił innego dokumentu niebudzącego wątpliwości. Dodatkowo dokument ten został sporządzony dla C. [...], czyli generalnego wykonawcy robót budowlanych. Tym samym jeżeli nie został zamówiony przez Beneficjenta określonego w umowie o dofinansowanie nie może stanowić kosztu kwalifikowanego. Opinia geotechniczna jest dokumentem wewnętrznym wykonawcy robót niezbędnym do wywiązania się z umowy podpisanej pomiędzy nim, a Beneficjentem. Odnosząc się do charakteru przedłożonego projektu zamiennego i jego załączników odwołujący się wskazał, że organ I instancji błędnie zinterpretował przedłożone dokumenty. Do wniosku nie dołączono kompletnego projektu budowlanego zamiennego w rozumieniu art. 36a ust. 1a ustawy, albowiem złożona dokumentacja dot. nieistotnego odstąpienia i w związku z tym kompletny projekt w rozumieniu art. 363 ust. 1 a ustawy rzeczywiście nie był wymagany. Inwestor złożył natomiast projekt (dokumentację) zamienną, tj. rysunek i opis sporządzone w trybie art. 36a ust. 6, naniesione na pierwotnym projekcie przez projektanta. Koszty tej dokumentacji były niezbędne do poniesienia w związku z koniecznością dostosowania przejętego pozwolenia na budowę do potrzeb operacji. Inspektor Nadzoru Budowlanego po wybudowaniu obiektu mógł – zdaniem odwołującego - odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie lub wnieść sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z dnia [...].08.2015 r. zatwierdził dokumenty tj. projekt budowlany zamienny, opinię geotechniczną i oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu obiektu budowlanego z nieistotnym odstąpieniem od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Ponadto organ potwierdził charakter i zakres wprowadzonych zmian i zezwolił na użytkowanie wieży wybudowanej w miejscowości S., działka nr [...]. Dokumenty te zostały przez Inspektorat Nadzoru Budowlanego uznane za dokumenty zewnętrzne gdyż stanowiły podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie. Wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy obiektu budowlanego z dnia [...].08.2015 r. została dostarczona też kompletna dokumentacja, tj. projekt budowlany zamienny — adaptacja fundamentów. W odwołaniu podniesiono, że obrys płyty fundamentowe] musiał zostać naniesiony na rzucie fundamentów z projektu budowlanego. Taki sposób nanoszenia zmian jest powszechnie stosowany przez projektantów. Ma on wskazywać różnice, które wprowadzono. Zmian takich dokonuje projektant, który nie tworzy nowych rzutów, lecz "kreśli" na już istniejących i zatwierdzonych przez Starostwo Powiatowe dokumentach. Bez wpływu na powyższe – zdaniem odwołującego się - pozostaje wydanie opinii geotechnicznej na rzecz wykonawcy a nie beneficjenta. Uszło bowiem uwadze organu, że dokumentacja ta wytworzona została w celu realizacji projektu objętego wnioskiem. Jest ona nieodłącznym elementem dokumentów projektowych inwestycji i służy realizacji celów dofinansowania. Będąc elementarnym składnikiem całości dokumentacji projektowej kluczowej dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej wieży, koszt jej wytworzenia uznać należy za kwalifikowany. SW także uznał, że jeżeli w ramach wniosku o dofinansowanie Beneficjent nie został wezwany do złożenia konkretnych dokumentów, a związane jest to, z tym, iż nie jest on na tym etapie obligatoryjny, nie zwalnia to Beneficjenta z jego posiadania. Takie stanowisko uznać należy za wewnętrznie sprzeczne. Jeżeli bowiem organ uważa, że dokument nie jest obligatoryjny, to twierdzenie o obowiązku jego posiadania jest oczywiście bezzasadne i nielogiczne. Jak uznał finalnie organ I instancji, wskazana kwota do zwrotu odpowiada zakresowi, o który Beneficjent chciał powiększyć zakres rzeczowo-finansowy z umowy we wniosku o aneks. Kwota ta nie wynika z korekty kosztów kwalifikowanych ze względu na przedstawienie błędnych dokumentów, lecz z przedstawienia dokumentów, które nie były ujęte w zestawieniu rzeczowo-finansowym. Umowa o dofinansowanie może zostać tymczasem zmieniona wyłącznie co do treści niezbędnych do prawidłowej realizacji projektu oraz na podstawie zgodnego oświadczenia stron. W ocenie odwołującego się takie stanowisko organu I instancji nie może zyskać aprobaty. Na podstawie dokonanych ustaleń uznać bowiem należy, że poczynione zmiany w projekcie miały przymiot niezbędności. Bez ich dokonania organy nadzoru budowlanego nie wydałyby pozwolenia budowlanego, a w rezultacie cel dofinansowania nie zostałby osiągnięty. Odwołujący się nadmienił, iż "dokumentacja projektowa" wspomniana na etapie prośby o aneks i wniosku o płatność jest uszczegółowieniem nazwy zadania "projekt". Do rozliczenia Beneficjent wykazał koszty dokumentacji dotyczące projektu budowlanego oraz ściśle z nim związane. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że tytuł zadania "projekt" nie wynikał z żadnej prawnej definicji, a proponowane jego uszczegółowienie miało wskazać na inne koszty dokumentacyjne poniesione przez beneficjenta bezpośrednio w związku z realizację tego zadania i całej operacji. Współczesne przepisy prawa pozostawiają znaczną swobodę kształtowania stosunków między uczestnikami procesu inwestycyjnego - na podstawie Kodeksu cywilnego. Z obecnych uregulowań prawnych wynika, że dokumentacja projektowa to zbiór rysunków i opisów przedstawiających obiekt budowlany, który ma powstać lub ulega zmianom po wykonaniu robót budowlanych, obejmując: projekt budowlany, określony w ustawie Prawo budowlane oraz zestaw rysunków i opisów, służących do realizacji obiektu budowlanego, a stanowiących uszczegółowienie projektu budowlanego. Dokumentacja projektowa, której sporządzenie powinien zapewnić inwestor, ma stanowić podstawę do następujących działań inwestora: podjęcia decyzji o celowości ekonomicznej realizacji inwestycji i dokonania wyboru najkorzystniejszego wariantu jej zrealizowania, wystąpienia do odpowiednich władz o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, określenia kosztów realizacji zamierzenia budowlanego i zapewnienia środków finansowych na jego realizację, uzyskania wszystkich wymaganych opinii i uzgodnień oraz pozwolenia na budowę, zorganizowania i przeprowadzenia postępowań prowadzących do zawarcia umowy o wykonanie robót, wykonania robót budowlanych, sprawowania nadzoru inwestorskiego, w tym dokonywania odbiorów częściowych i odbioru ostatecznego wykonanych robót i obiektów, sprawowania nadzoru autorskiego, przekazania zrealizowanych obiektów i całego przedsięwzięcia w użytkowanie. 14. Jest oczywiste, że powyższą argumentację zawartą w odwołaniu powinien ocenić Minister w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy; Sąd tego braku – z racji sprawowania funkcji kontrolnych – nie jest w stanie sanować. 15. Na obecnym etapie postępowania – przy braku elementarnych ustaleń faktycznych przez Ministra, co uniemożliwia jakiekolwiek ustalenie kwoty przypadającej do zwrotu (o ile w ogóle istnieje) – za przedwczesną należy uznać potrzebę analizy zarzutów podniesionych w punkcie a) i b) skargi. 16. W toku postępowania wyjaśnić też należy, czy wniesione odwołanie zostało prawidłowo podpisane; zostało ono sygnowane przez Prezesa Zarządu gdy tymczasem z informacji KRSu wynika, że oświadczenia woli za T. składają dwaj członkowie Zarządu jeden z nich to prezes lub wiceprezes. Należy w związku z tym – o ile odwołanie sporządzono wadliwie – wezwać T. do uzupełnienia braku. 17. Mając na uwadze treść art., 145 § 1 pkt 1a i pkt 1c w zw. z art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.