V SA/Wa 731/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Jarosław Stopczyński po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. Ł. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną w komparycji decyzję Ministra Finansów Powiat [...] (dalej: "Skarżący" lub "Powiat") złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący został zobowiązany do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 w wysokości [...] zł. Uzasadniając wniosek Skarżący podniósł, iż zwrot ww. kwoty wiązałaby się z realnym zagrożeniem utraty przez niego płynności finansowej. W uchwale budżetowej Powiatu na 2017 rok zaplanowano dochody w wysokości [...] zł, wydatki w wysokości [...] zł oraz nadwyżkę w wysokości [...] zł, która w całości miała zostać przeznaczona na spłatę kredytów. W trakcie realizacji plan dochodów i wydatków ulegał zmianom w wyniku czego ostatecznie zaplanowane dochody wyniosły [...] zł, wydatki [...] zł, a deficyt [...] zł, który został pokryty długoterminowym kredytem zaciągniętym na kwotę [...] zł. Pozostała część kredytu w wysokości [...] zł została przeznaczona na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Ostatecznie wykonanie budżetu 2017 roku przyniosło dochody w kwocie [...] zł, wydatki w kwocie [...] zł oraz deficyt w kwocie [...] zł. Z kolei w uchwale budżetowej Powiatu na 2018 rok zaplanowano dochody w wysokości [...] zł, wydatki w wysokości [...] zł oraz nadwyżkę budżetową w wysokości [...] zł, która ma w całości zostać przeznaczona na spłatę kredytów. Na dzień 31 marca 2018 r. Powiat posiadał zobowiązania z tytułu kredytów długoterminowych w wysokości [...] zł, obejmujące kwotę [...] zł z tytułu kredytu zaciągniętego w dniu [...] września 2013 r. na kwotę [...] zł w [...] w S. z przeznaczeniem na konsolidację zadłużenia Powiatu, kwotę [...] zł z tytułu ww. kredytu zaciągniętego w dniu [...] grudnia 2016 r. na kwotę [...] zł w [...] S.A. Oddział w L. z przeznaczeniem na pokrycie planowanego deficytu i spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań oraz kwotę [...] zł z tytułu kredytu zaciągniętego w dniu [...] grudnia 2017 r. na kwotę [...] zł w [...] Oddział w S. z przeznaczeniem na pokrycie planowanego deficytu i spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Skarżący podkreślił, że jest małą jednostką obejmującą swoim zasięgiem niespełna [...] tysięcy mieszkańców. Jego dochody własne stanowią niewielki udział w całym budżecie, zatem, kluczowe znaczenie w finansowaniu realizacji jego zadań własnych stanowią subwencje z budżetu państwa. Powiat nie posiada mienia, które przynosiłoby zysk, gdyż jest wykorzystywane na potrzeby działalności z zakresu użyteczności publicznej. Skarżący nie posiada też w budżecie wolnych środków, które mógłby wydatkować na wykonanie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Skarżącego jego bardzo trudna sytuacja finansowa jest skutkiem dodatkowych, nieplanowanych wydatków, wynikających z konieczności realizacji zadań własnych i zleconych. Chodzi o znaczny wzrost wydatków na realizację bieżących zadań z zakresu oświaty i pomocy społecznej, w tym w znacznej mierze rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej, będący następstwem konieczności sfinansowania gwarantowanych ustawowo wynagrodzeń pracowników (i ich pochodnych). Otrzymywana z budżetu państwa gwarantowana wysokość subwencji i dotacji celowych nie pokrywa w całości potrzeb i dlatego też finansowane są one w części z niewielkich dochodów własnych. W grudniu 2017 r. wystąpiła konieczność wypłaty wynagrodzeń pracowniczych w jednostkach oświatowych z 20-dniowym opóźnieniem, co skutkowało odpowiedzialnością dyrektorów tych jednostek za naruszenie praw pracowniczych i ukaraniem ich grzywną przez sąd. Do wniosku załączono kopie uchwały budżetowej na rok 2018 wraz z załącznikami, uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej na lata 2018-2021, sprawozdań z wykonania planu dochodów budżetowych za rok 2017 oraz I kwartał 2018 r., umowy kredytu konsolidacyjnego [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższej regulacji wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, o której można mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważone z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie – w tym przypadku decyzji. Przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich, realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Zaznacza się przy tym, że skutki te mają w ocenie wniosku znaczenie niejako potencjalne. Podkreślenia wymaga też, że dla uwzględnienia wniosku nie są wystarczające samo przekonanie strony, iż wykonanie aktu wywoła szczególnie niekorzystne dla niej konsekwencje oraz uzasadniający to przekonanie wywód. Dokonując oceny wniosku o wstrzymanie Sąd musi mieć do dyspozycji materiał dowodowy, pozwalający zweryfikować twierdzenia wnioskodawcy. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanego wniosku, w ocenie Sądu, wniosek Powiatu jest zasadny. Staranny i rzetelny opis sytuacji finansowej Skarżącego oraz treść nadesłanej dokumentacji pozwalały na ustalenie, że w sprawie niniejszej istnieją podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd podkreśla, iż co do zasady świadczenie pieniężne jest z natury rzeczy świadczeniem odwracalnym, jednakże rozważając skutki zapłaty wskazanej należności, tj. [...] zł należało mieć na uwadze, że jest to kwota znaczna i trudna do zebrania, zwłaszcza dla małej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z § 3 i § 4 uchwały budżetowej nr [...] Rady Powiatu w Ł. w roku 2018 Skarżący planuje osiągniecie nadwyżki budżetowej w wysokości [...] zł oraz tworzy rezerwy: ogólną w kwocie [...] zł i cztery celowe w łącznej kwocie [...] zł. Oznacza to, że kwota planowanych wolnych środków Powiatu przewyższa kwotę subwencji, którą Strona zobowiązana jest zwrócić. Należy jednak mieć na uwadze, że rezerwy celowe przeznaczone są na realizację ustawowych zadań Skarżącego, które ma obowiązek wykonać, jak realizacja zadań statutowych jednostek oświatowych, zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego, czy realizacja inwestycji oświatowych i drogowych. Nadto zobowiązanie wynikające z zaskarżonej decyzji nie jest jedynym obciążeniem finansowym Skarżącego. Na Powiecie ciążą zobowiązania z tytułu kredytów długoterminowych [...] . Dodatkowo Sąd wziął pod uwagę, że dwiema decyzją Ministra Rozwoju i Finansów Powiat został zobowiązany to zwrotu części subwencji oświatowej ogólnej za rok 2011 i 2012 w wysokości odpowiednio [...] zł oraz [...] zł. Decyzje te Powiat również zaskarżył do tut Sądu. Tym samym wysokość ogółu zobowiązań finansowych powiatu zdecydowanie przewyższa wysokość planowanej nadwyżki budżetowej i utworzonych rezerw. Nie można też pominąć faktu, iż w roku 2017 Skarżący miał znaczne trudności w osiągnięciu planowanej nadwyżki budżetowej w kwocie [...] zł uzyskując ostatecznie deficyt w kwocie [...] zł. W ocenie Sądu wskutek wykonania zaskarżonej decyzji, Strona narażona będzie na powstanie szkody przekraczającej wysokość kwoty określonej w decyzji Ministra, której nie będzie można jej zrekompensować nawet w wyniku ewentualnego uwzględnienia skargi skutkującego koniecznością oddania jej wcześniej zwróconej kwoty subwencji oświatowej. Sąd miał również na względzie, że Skarżący jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa oraz uchwałą budżetową, a zatem jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (por. postanowienia NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II GZ 371/11, z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II GZ 72/13). Wobec ww. specyfiki Skarżącego, oraz oświadczenia, iż poniesienie kolejnych nieprzewidzianych kosztów spowodowałoby zagrożenie w zakresie prawidłowej realizacji zadań Powiatu, Sąd uznał, że obowiązek natychmiastowego uregulowania tej kwoty spowodowałby zakłócenie w finansach Skarżącego, a w konsekwencji zachwianie jego płynności finansowej. Wykonanie decyzji Ministra i Finansów może doprowadzić zatem do powstania trudnych do odwrócenia skutków w postaci utraty możliwości realizacji zadań publicznoprawnych nałożonych na Skarżącego, który jest jednostką samorządu terytorialnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji.