V SA/Wa 732/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego; oddala skargę. Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi J. S. (dalej: "Skarżący lub "Strona") jest postanowienie Nr [...] Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2018 r., którym - po rozpoznaniu zażalenia Skarżącego - uchylono w całości wydane (...) stycznia 2018 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 w związku z art. 123 § 1 oraz art. 103 K.p.a. postanowienie Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie o zawieszeniu z urzędu postępowania odwoławczego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z [...] listopada 2017 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] 14 lipca 2017 r. wydał decyzję Nr [...]o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z [...] marca 2017 r. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. Na powyższą decyzję z [...] lipca 2017 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Aktualnie nieprawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt I SA/Rz 610/17 z 14 grudnia 2017 r. skarga została oddalona. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] zawiadomieniem z [...] sierpnia 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych zaliczkowo płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określonych na mocy decyzji Nr [...] z [...] marca 2017 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]. W dniu [...] listopada 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją Nr [...] ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 1.097,22 zł. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji. W toku postępowania drugoinstancyjnego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...][...] stycznia 2018 r. wydał postanowienie Nr [...] o zawieszeniu postępowania odwoławczego. W dniu [...] lutego 2018 r. - z zachowaniem ustawowego terminu - Skarżący wniósł do Prezesa ARiMR zażalenie na postanowienie z [...] stycznia 2018 r. domagając się jego uchylenia. Prezes ARiMR zaskarżonym obecnie postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2018 r. uwzględniając zażalenie Skarżącego uchylił w całości postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z [...] stycznia 2018 r. Doszedł do przekonanie, że w sprawie nie występują wskazane w K.p.a. okoliczności usprawiedliwiające zawieszenie postępowania odwoławczego. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na to rozstrzygnięcie. Uznał je za wadliwe, krzywdzące i niezgodne ze stanem faktycznym. Wniósł o jego uchylenie w całości. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z [...] października 2018 r. ustanowiony Skarżącemu pełnomocnik z urzędu sprecyzował zarzuty skargi w ten sposób, że postanowieniu zarzucił mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: a. art. 8 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie reguł sprawiedliwości i uczciwości postępowania administracyjnego oraz nieustalenie rzeczywistej woli Skarżącego, pomimo że treść jego zażalenia z [...] lutego 2018 r. na postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego budzi wątpliwości, co doprowadziło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zażaleniowego, a w konsekwencji do wydania zaskarżonego postanowienia, b. art. 139 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia na niekorzyść Skarżącego, który był jedynym podmiotem wnoszącym zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, pomimo że postanowienie organu I instancji nie naruszało rażąco prawa, ani interesu społecznego, c. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że uprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawie ze skargi na decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z [...] lipca 2017 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego od którego zależy wydanie wobec Skarżącego, decyzji w sprawie ustalenia nienależnie pobranych ptatro6ci w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, podczas gdy wynik postępowania przed WSA w Rzeszowie bezpośrednio wpływa na istnienie ewentualnych nienależnie pobranych płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 97 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie m.in. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa oraz judykatury, przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, a jego ocena należy ze względu na normy kompetencyjne do innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie administracyjne w sprawie. W postępowaniu administracyjnym przyjęto zatem jako podstawowe rozwiązanie, że o zagadnieniach wstępnych (prejudycjalnych) rozstrzyga organ lub sąd właściwy do ich rozstrzygnięcia, co nie oznacza, że dopuszczalne jest zawieszenie postępowania bez wykazania związku pomiędzy rozpoznawaną sprawą a inną sprawą, która może być zakwalifikowana jako prejudycjalna. Tylko w sytuacjach szczególnych można odstąpić od tego rozwiązania. Dlatego obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 359-360). Zważywszy na to, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, powinno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych w ustawie, a przesłanki zawieszenia nie powinny być wykładane rozszerzająco. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być przedmiotem odrębnego postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Organ nie może zatem kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Istotne jest przy tym to, by zagadnienie wstępne miało charakter materialnoprawny, co oznacza, że zawieszenie postępowania administracyjnego z tej przyczyny wymaga ustalenia konkretnego przepisu prawa materialnego, który uzależniałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie od rozstrzygnięcia sprawy wszczętej na wniosek strony (vide: wyroki NSA z 12 maja 2009 r., I OSK 441/09 oraz z 13 września 2012 r., II OSK 903/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; także W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, ST nr 10 2003 r., s. 29-43). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 9 sierpnia 2017 r. (sygn. akt Vll SA/Wa 2512/16, LEX nr 2356318) zasadnie wskazał, że: na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Przenosząc wskazane rozważania na grunt przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w uzasadnieniu uchylonego postanowienia organu I instancji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] podniósł konieczność zawieszenia prowadzonego postępowania odwoławczego właśnie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem tego organu decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] listopada 2017 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 ma rozstrzygnięcie, jakie zapadnie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Od niego ma zależeć zasadność dalszego postępowania w przedmiocie prawidłowego ustalenia nienależnie pobranych płatności. Z tej przyczyny Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] jako organ odwoławczy, ze względu na toczące się postępowanie sądowo-administracyjne, które nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego. Sąd stwierdza, że Prezes ARiMR był w pełni uprawniony do zakwestionowania w zaskarżonym postanowieniu tego stanowiska. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego następuje w sytuacji, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przesłanka ta może mieć zastosowanie jedynie w sytuacji, w której organ rozstrzygający określoną sprawę administracyjną nie może orzec co do istoty bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przesądzającego o dalszych czynnościach w sprawie. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 12 lipca 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 325/2011) podkreślić należy, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć tylko takie postępowanie, którego wynik bezpośrednio wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Z powyższego wynika zatem, że zawieszenie postępowania uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: (1) postępowanie administracyjne jest w toku; (2) rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem tego postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; (3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdza, że Prezes ARiMR był uprawniony do stwierdzenia, że wynik postępowania sądowo-administracyjnego w sprawie odmowy przyznania Stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych zaliczkowo płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Sam fakt zaskarżenia przez Stronę do WSA w Rzeszowie decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, nie stanowi przesłanki uzasadniającej zawieszenie postępowania w zakresie objętym dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd podkreśla, że decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z [...] lipca 2017 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] marca 2017 r. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. posiada walor ostateczności. Oznacza, że podlega wykonaniu. Stosownie bowiem do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018, poz. 1301, ze zm.), zauważyć należy, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji. Wskazać należy również, że wykonalność tych decyzji nie została wstrzymana poprzez wydanie stosownego orzeczenia administracyjnego w tym zakresie. Sąd nie stwierdza naruszenia w niniejszej sprawie art. 8 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie reguł sprawiedliwości i uczciwości postępowania administracyjnego oraz nieustalenie rzeczywistej woli Skarżącego, pomimo że treść jego zażalenia z [...] lutego 2018 r. na postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego budzi wątpliwości. Strona w swoim odwołaniu jasno sprecyzowała zaskarżony akt, zakres jego zaskarżenia (całość postanowienia) oraz żądanie środka odwoławczego (uchylenie postanowienia). Nie jest rolą organu administracji dekodowanie zawartości wniesionego środka odwoławczego poprzez doszukiwanie się niewyartykułowanych w nim treści. Sąd nie stwierdza także naruszenia przez Prezesa ARiMR art. 139 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia na niekorzyść Skarżącego, który był jedynym podmiotem wnoszącym zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, pomimo że postanowienie organu I instancji nie naruszało rażąco prawa, ani interesu społecznego. W orzecznictwie pojawiła się rozbieżność poglądów co do możliwości stosowania art. 139 w postępowaniu zażaleniowym. Z jednej strony stwierdzono, że art. 126 nie przewiduje stosowania art. 139 K.p.a. do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych w formie postanowień (wyrok NSA z 19 maja 2016 r., II OSK 2169/14). Z drugiej strony wskazano, że brak podstaw do twierdzenia o wyłączeniu stosowania art. 139 w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym postanowień zapadłych w toku postępowania, w tym tzw. wpadkowych. Zastrzeżono przy tym, że inną kwestią jest ocena, czy postanowienie organu I instancji, od którego strona wniosła zażalenie, jest rozstrzygnięciem, które kształtuje prawa i obowiązki strony postępowania administracyjnego, a tym samym czy istnieje ryzyko pogorszenia sytuacji prawnej strony w wyniku rozstrzygnięcia organu odwoławczego (wyrok NSA z 13 lipca 2016 r. II OSK 649/16, LEX nr 2102283). Odnosząc się do powyższej kwestii, należy wskazać, że art. 139 został umieszczony w rozdziale 10 działu II, dotyczącym odwołań. Z kolei art. 144 nakazuje odpowiednie stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań, z zastrzeżeniem spraw uregulowanych w rozdziale 11. Przepis ten dopuszcza zatem zastosowanie art. 139 w postępowaniu zażaleniowym (Piotr Marek Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 139 Kodeksu postepowania administracyjnego, stan prawny na dzień 16 czerwca 2018 r., Lex). W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje natomiast utrwalony pogląd, że z zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnej (zob. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II FSK 1557/17, LEX nr 2445893; wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 1878/16, LEX nr 2443013). Nie można przyjmować, że decyzja kasacyjna może być niekorzystna dla strony (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 26 czerwca 1997 r., II SA/Wr 854/96, OSP 1998, nr 6, poz. 108; zob. także wyrok NSA z 9 lutego 2007 r., II OSK 1270/06, LEX nr 325295). W realiach sprawy Sąd stoi na stanowisku, że postanowienie organu I instancji, od którego Strona wniosła zażalenie, nie było jednak rozstrzygnięciem, które kształtuje prawa i obowiązki Strony postępowania administracyjnego, a tym samym nie istniało w istocie ryzyko pogorszenia jej sytuacji prawnej (nie faktycznej) w wyniku rozstrzygnięcia organu odwoławczego (wyrok NSA z 13 lipca 2016 r. II OSK 649/16, LEX nr 2102283). Zaskarżone rozstrzygnięcie kasatoryjne w szczególności nie wydłużyło postępowania. Co więcej zgodne było z żądaniem zażalenia. To sam Skarżący, w ramach przyjętej taktyki procesowej, zdecydował, że zgłoszone przez niego żądanie nie pogarsza jego sytuacji prawnej. Uczynił to w ramach wolności wyboru przyjętej taktyki postępowania, zgodnie z zasadą volenti non fit iniuria W tej sytuacji rozstrzygnięcie będące przedmiotem skargi jest prawidłowe i odpowiada prawu. Z tych przyczyn na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.