V SA/Wa 760/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia ... listopada 2013 r. nr ... w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach Naruszenia Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO) z dnia ... listopada 2013 r. wydane w przedmiocie odpowiedzialności A. P. za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Orzeczenie zapadło w następującym stanie sprawy: Obwiniony A. P. w okresie objętym postępowaniem pełnił funkcję Wójta Gminy ... Jednym z zadań realizowanych w podległej mu jednostce było zadanie inwestycyjne pod nazwą "..." dofinansowywane w ramach działania 4.1 Infrastruktura Kultury Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. W dniu ...03.2012 r. jednostka otrzymała zaliczkowo środki programu. Zgodnie z wytycznymi instytucji zarządzającej programem, zaliczka podlegała rozliczeniu w postaci złożenia wniosku o płatność w terminie 3 miesięcy od otrzymania zaliczki. Jednocześnie przyjęto definicję złożenia wniosku o płatność jako datę wpływu papierowej wersji wniosku. Termin złożenia papierowej wersji wniosku o płatność upływał w dniu 9.06.2012 r. Dnia 8.06.2012 r. została złożona elektroniczna wersja wniosku, papierowa wersja wniosku o płatność nie została złożona w terminie. Ze względu na niezłożenie w terminie wniosku i rozliczenie zaliczki z opóźnieniem jednostka musiała zwrócić odsetki liczone jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków zaliczki czyli 9.03.2012 r. do dnia złożenia prawidłowego rozliczenia, tj. 14.06.2012 r. Odsetki wyniosły ... zł. Orzeczeniem z dnia ... maja 2013 r. Regionalna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Katowicach (dalej: RKO) uznała Obwinionego odpowiedzialnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 13 pkt 7 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny Finansów publicznych, polegającego na naruszeniu: § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów Finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. nr 223 poz. 1786), § 9 ust. 1 umowy z dnia 14 czerwca 2010 r. o dofinansowanie projektu "..." nr ..., pkt 19 Wytycznych Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa Śląskiego na lata 2007 - 2013 w zakresie zasad udzielania wsparcia w formie zaliczki Beneficjentom RPO WSL 2007 - 2013 za wyjątkiem działań/poddziałań wdrażanych przez Śląskie Centrum Przedsiębiorczości - Instytucję Pośredniczącą drugiego stopnia RPO WSL 2007 - 2013, poprzez nieterminowe złożenie wniosku o płatność pośrednią - wniosek złożono 14 czerwca 2012 r. zamiast 8 czerwca 2012 r. oraz odstąpiła od wymierzenia kary Obwinionemu, i obciążyła go obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania w wysokości ... zł. RKO uznała, że do naruszenia dyscypliny finansów publicznych doszło na skutek braku dołożenia szczególnej staranności wymaganej od Wójta Gminy. W tym samym orzeczeniu odpowiedzialną za czyn została uznana również pracownica, której powierzono obowiązki w zakresie rozliczenia środków publicznych związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych i ukarano ją karą upomnienia. Po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez Obwinionego, Główna Komisja Orzekająca w Sprawach Naruszenia Dyscypliny Finansów Publicznych wymienionym na wstępie orzeczeniem utrzymała w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Katowicach. W uzasadnieniu GKO stwierdziła, że orzeczenie organu I instancji jest prawidłowe (wzorowe). Podkreśliła, że wobec osób współodpowiedzialnych za czyn stanowiący naruszenie dyscypliny finansów publicznych zastosowano sankcję różnicując ją w zależności od stopnia przyczynienia się do zaistnienia naruszenia oraz od stopnia nagannej oceny zachowania. Osoba bezpośrednio odpowiedzialna za czyn (pracownica) została ukarana karą najlżejszego rodzaju, zaś Obwiniony współodpowiedzialny za zaniechanie dokonana rozliczenia w odpowiednim czasie nie został ukarany korzystając z dobrodziejstwa nadzwyczajnego złagodzenia kary. GKO wskazała, że czyn stanowił w swej istocie czyn z zaniechania i tak też jest sformułowany w przepisie penalizującym dane zachowanie, tj. w art. 13 pkt 7 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (zwanej dalej ustawą). Zachowaniem penalizowanym w tej regulacji jest "niedokonanie w terminie przez otrzymującego lub wykorzystującego środki publiczne lub środki przekazane ze środków publicznych, związane z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, rozliczenia tych środków". Podkreśliła, że zachowaniem penalizowanym nie jest samo złożenie rozliczenia, a co za tym idzie osobą odpowiedzialną nie jest osoba składająca sprawozdanie czy rozliczenie. Naruszenie polega na zaniechaniu powodującym zwłokę jaka poprzedza złożenie wniosku, więc odpowiedzialność ponoszą osoby uprawnione do jego złożenia i niekorzystające ze swego uprawnienia (niewykonujące obowiązku) mimo upływu terminu do wykonania obowiązków sprawozdawczych. Podkreśliła, że jest to okoliczność istotna w tej konkretnej sprawie, ponieważ wpływa na ustalenie osoby odpowiedzialnej za naruszenie. Dalej GKO wskazała, że w przypadku gminy mamy do czynienia z zakresem podmiotowym odpowiedzialności wynikającym z jej charakteru jako zorganizowanego bytu, w imieniu którego mogą występować osoby fizyczne. Jedną z tych osób jest wójt gminy, który jest organem gminy zgodnie z art. 11 a ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a na podstawie art.31 tej ustawy ma kompetencje do reprezentowania gminy na zewnątrz we wszelkich sprawach. Organ orzekający podkreślił szczególny charakter funkcji kierowniczej i wynikający z niego zakres odpowiedzialności obejmujący w istocie całość działań podległej jednostki. Wskazał, że kierownik jednostki nie może uchylać się od odpowiedzialności za stwierdzone nieprawidłowości z tego powodu, że zatrudnia wykwalifikowane osoby, a zaufanie do pracowników nie zwalnia od realizacji obowiązków kierownika i to zarówno w zakresie nadzoru nad pracą podległych mu osób, jak i w zakresie samodzielnego realizowania posiadanych kompetencji w sytuacji, gdy podlegli pracownicy tego nie czynią. W przypadku czynu polegającego na zaniechaniu - a z takim mamy do czynienia w tej sprawie - odpowiedzialność spoczywa na osobach, które miały uprawnienie i obowiązek podejmowania czynności objętych czynem. Odpowiedzialność wójta jest w tym zakresie niezależna od odpowiedzialności pracownika i wynika z innych podstaw. O ile bowiem odpowiedzialność pracownika wynika wprost z dokumentu powierzenia mu obowiązków o tyle odpowiedzialność kierownika jednostki za pełen zakres działań podległej mu jednostki wynika z pełnionej funkcji. W tej sprawie uprawnienia do działania przysługiwały niezależnie zarówno pracownikowi, jak i Obwinionemu i - w istocie - każda z tych osób odpowiada za własne zaniechanie. Fakt, iż zaniechanie to dotyczyło jednego i tego samego wniosku rozliczającego zaliczkowo przekazane środki europejskie pozbawiony jest znaczenia, gdyż źródło obowiązku działania było w obu przypadkach inne. Pracownik zaniechał wykonania obowiązków powierzonych mu przez przełożonego, zaś Obwiniony zaniechał obowiązków przypisanych mu z mocy przepisów prawa. GKO podzieliła stanowisko RKO, że Obwiniony nie dołożył szczególnej staranności wymaganej od wójta gminy w zaistniałych okolicznościach. Podkreśliła, że wójt gminy powinien mieć świadomość istnienia obowiązku złożenia wniosku o płatność pośrednią, ponieważ taki wniosek zatwierdził, przekazał i podpisał. W związku z powyższym, działanie Obwinionego było zawinione w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy, ponieważ od osoby pełniącej laką funkcję jak Obwiniony, można było wymagać, aby posiadała niezbędną wiedzę i doświadczenie oraz zachowała należytą ostrożność i tym samym, aby w sytuacji będącej przedmiotem orzeczenia zachowała się zgodnie z prawem. GKO, biorąc pod rozwagę, okoliczności sprawy takie jak wagę naruszonych obowiązków, sposób i okoliczności ich naruszenia, skutki naruszenia, w szczególności rozmiar odsetek jakie jednostka musiała zapłacić za fakt nieterminowego złożenia wniosku - uznała, iż art. 28 ustawy nie może mieć zastosowania. Natomiast za słuszne uznała zastosowanie przez RKO odstąpienia od wymierzenia kary jako nadzwyczajnego środka uwzględniającego okoliczności zasługujące na szczególną uwagę organów orzekających, tj. sposobu zachowania się Obwinionego po popełnieniu czynu, nieumyślności działania i braku pobudek zasługujących na potępienie. Obwiniony zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie GKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia je poprzedzającego w zakresie odnoszącym się do skarżącego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 4a pkt 3, art. 13 pkt 7 i art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.jed. Dz. U. z 2013r., poz. 168) w związku z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.jed. Dz.U. z 2013 r.,poz.885) przez przyjęcie, że pomimo powierzenia pracownikowi jednostki przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych obowiązków w zakresie rozliczenia środków publicznych związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych w trybie art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych kierownik jednostki sektora finansów publicznych ponosi wraz z pracownikiem któremu te obowiązki powierzono odpowiedzialność na podstawie art. 13 pkt 7 ustawy z dnia 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych za niedokonanie w terminie rozliczenia w/w środków. W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa,v:art.145§1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia Sąd stwierdził, że odpowiada ono prawu, a skarga jest nieuzasadniona. Niekwestionowany jest stan faktyczny sprawy, zgodnie z którym Obwiniony, pełnił funkcję Wójta Gminy ..., w której realizowane było zadanie inwestycyjne pod nazwą "..." dofinansowywane w ramach działania 4.1 Infrastruktura Kultury Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. W dniu 9.03.2012 r. jednostka otrzymała zaliczkowo środki programu. Zgodnie z wytycznymi instytucji zarządzającej programem, zaliczka podlegała rozliczeniu w postaci złożenia wniosku o płatność w terminie 3 miesięcy od otrzymania zaliczki. Wniosek o rozliczenie zaliczki nie został złożony w terminie, w wyniku czego jednostka musiała zwrócić odsetki liczone jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków zaliczki czyli od 9.03.2012 r. do dnia złożenia prawidłowego rozliczenia, tj. do 14.06.2012 r. w kwocie 33.203 zł. Niesporny jest również fakt powierzenia przez Wójta Gminy obowiązków związanych z rozliczaniem dofinansowania pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku podinspektora do spraw funduszy europejskich w Urzędzie Gminy ..., natomiast wniosek o płatność został podpisany w imieniu Gminy przez Obwinionego. Niesporne jest także, że doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych i popełnienia czynu określonego w art. 13 ust.7 ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, poprzez popełnienie wyżej opisanego czynu, polegającego na niedokonaniu w terminie rozliczenia zaliczki wobec niezłożenia w terminie wniosku o płatność w ramach zadania inwestycyjnego realizowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, w wyniku czego Gmina zapłaciła odsetki w wysokości ... zł. Istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy kierownik jednostki sektora finansów publicznych (tu: wójt gminy) powierzając pracownikowi wykonywanie obowiązków w zakresie rozliczania środków publicznych związanych z realizacją projektów finansowanych z udziałem środków europejskich wyzbywa się wszelkiej odpowiedzialności w tym zakresie, czy też nadal ponosi odpowiedzialność za prawidłowe rozliczenie tych środków. Skarżący prezentuje stanowisko, zgodnie z którym powierzenie pracownikowi, w trybie art.53 ust.2 ustawy o finansach publicznych, obowiązków oznacza także przeniesienie na tego pracownika przewidzianej w art.13 pkt 7 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (w zakresie powierzonych obowiązków) i wyłączenie w tym zakresie odpowiedzialności kierownika jednostki. Organy orzekające obu instancji uznały, że powierzenie obowiązków pracownikowi przez wójta nie stanowi wyłączenia odpowiedzialności samego wójta, ponieważ powierzając pełnienie określonych funkcji, czy wykonywanie określonych czynności wójt nie pozbywa się własnych kompetencji, a więc i odpowiedzialności. Za trafne Sąd uznał stanowisko organów orzekających. W myśl art.11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jed. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) wójt jest organem gminy, a stosownie do art.31 tej ustawy kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Podkreślenia wymaga, że zakres obowiązków wójta gminy w zakresie finansów gminy wynika z art.53 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.jed. Dz.U. Nr 157, poz.1240), który stanowił (w dacie popełnienia czynu), że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki. Ust.2 tego artykułu przewidywał możliwość powierzenia określonych obowiązków w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki. Powierzenie określonych obowiązków nie zwalnia jednak, w ocenie Sądu, kierownika jednostki z odpowiedzialności nałożonej w ust.1, ponieważ powierzając wykonywanie określonych obowiązków pracownikowi wójt nie pozbywa się własnych kompetencji, a więc i odpowiedzialności. Pomimo powierzenia określonych obowiązków pracownikowi wójt nadal odpowiada za całość gospodarki finansowej gminy. Trafnie wskazała GKO, że kierownik jednostki nie może uchylać się od odpowiedzialności za stwierdzone nieprawidłowości z tego powodu, że zatrudnia wykwalifikowane osoby. Zaufanie do pracowników nie zwalnia bowiem od realizacji obowiązków kierownika i to zarówno w zakresie nadzoru nad pracą podległych mu osób, jak i w zakresie samodzielnego realizowania posiadanych kompetencji w sytuacji, gdy podlegli pracownicy tego nie czynią. W przypadku czynu polegającego na zaniechaniu - a z takim mamy do czynienia w tej sprawie - odpowiedzialność spoczywa na osobach, które miały uprawnienie i obowiązek podejmowania czynności objętych czynem i nie dokonały tych czynności w przewidzianym terminie. W rozpoznanej sprawie zarówno wójta gminy jak i pracownika, któremu wójt powierzył określone obowiązki, obciążał obowiązek rozliczenia zaliczki czyli złożenia wniosku o płatność w określonym terminie. Za niedokonanie tych czynności w terminie odpowiada zarówno wójt jak i pracownik. Odpowiedzialność wójta jest w tym zakresie niezależna od odpowiedzialności pracownika i wynika z innych podstaw. Wójt gminy odpowiada za całość działań podległej mu jednostki z racji pełnienia funkcji, której w drodze ustaw przypisane zostały takie kompetencje. Odpowiedzialność pracownika wynika z faktu powierzenia mu określonych obowiązków przez wójta gminy. Pomimo powierzenia określonych obowiązków pracownikowi wójt był zobowiązany do podpisania i złożenia wniosku o płatność, tj. rozliczenia zaliczki, co uczynił, nie dochowując jednak terminu. Odpowiedzialność wójta nie jest więc odpowiedzialnością z tytułu kontroli zarządczej, ale odpowiedzialnością za zwłokę w dokonaniu konkretnych działań. Wójt nie może się skuteczne pozbyć kompetencji do kierowania gminą i do jej reprezentowania, w efekcie czego, nie może się również pozbyć odpowiedzialności za fakt, iż kierowana przez niego gmina nie wykonuje określonych obowiązków. Sąd za prawidłowe uznał stanowisko GKO również w zakresie przypisania Obwinionemu zawinienia w popełnieniu opisanego czynu. W sposób uprawniony GKO przyjęła, że działanie Obwinionego było zawinione w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy, ponieważ od osoby pełniącej taką funkcję jak Obwiniony, trzeba wymagać, aby posiadała niezbędną wiedzę i doświadczenie oraz zachowała należytą staranność i tym samym, aby w sytuacji będącej przedmiotem orzeczenia zachowała się zgodnie z prawem, czyli dokonała rozliczenia zaliczki w terminie. Dlatego WSA na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.