V SA/Wa 767/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Beata Krajewska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "Y." Sp. z o.o. w R. na pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania zakupu za wydatek kwalifikowany postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej: "Y." Sp. z o.o. w R. kwotę 1500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, wpisaną do rejestru opłat sądowych WSA w Warszawie w dniu 10 marca 2016 r. pod pozycją 7008. "Y." P. Sp. z o.o. w R., dalej: "Skarżąca", w dniu [...] listopada 2013 r. zawarła z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości, dalej "PARP", umowę o dofinansowanie nr [...] na realizację projektu pt. "Wdrożenie systemu B2D usprawniającego automatyzacją procesów księgowych w Y. sp. z o.o.". Przedmiotem umowy było m.in. dofinansowanie zakupu oprogramowania Windows Server Datacenter 2012 MOLP. Spółka postanowiła dokonać zakupu oprogramowania WinSvrStd 2012R2 SNGL OLP NL 2Proc oraz WinSvrCAL 2012 SNGL OLP NL UsrCAL uznając je za równoważne do wyżej wskazanego. W zaskarżonym piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. PARP odmówiła zamiany swojego wcześniejszego stanowiska o odmowie uznania za wydatek kwalifikowany zakupu oprogramowania innego niż wskazane w harmonogramie rzeczowo-finansowym projektu objętego umową o dofinansowanie. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo [...] lutego 2016 r. zarzucając organowi błąd w ustaleniach faktycznych, naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszenie § 9 ust. 4 umowy o dofinansowanie poprzez uznanie, że złożenie wniosku na 28 dni przed datą zakończenia kwalifikowalności było nieuprawnione. W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o odrzucenia skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postepowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że zaskarżone pismo z dnia 3 lutego br. nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, interpretacją, ani też żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 - 7 p.p.s.a. Z tego powodu nieuprawnione jest nazywanie przez Skarżąca tego pisma decyzją. Pozostaje zatem odpowiedzieć na pytanie, czy stanowi ono inny/ą niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący/ą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ze względu na użyte w p.p.s.a. kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować kategorię działań administracji określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: a) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.); b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 22-23). Wyżej wymienione cechy "aktów i czynności", aby uznać za dopuszczalne badanie ich legalności przez sądy administracyjne, muszą występować łącznie. Brak którejkolwiek z nich wyklucza kognicję sądów administracyjnych. W ocenie Sądu zaskarżone pismo nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dotyczy ono sprawy indywidualnej konkretnego beneficjenta (w tym wypadku Skarżącej), jednak nie ma charakteru publicznoprawnego i nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Zaskarżonym pismem z dnia [...] lutego 2016 r., PARP odmówiła zweryfikowania swojego wcześniejszego stanowiska o odmowie uznania za wydatek kwalifikowany zakupu oprogramowania innego niż określone w harmonogramie rzeczowo-finansowym projektu objętego umową o dofinansowanie. Nie ulega wątpliwości, że łącząca Skarżącą z PARP umowa o dofinansowanie nr [...] ma charakter cywilnoprawny. Stanowi o tym wprost art. 6b ust. 8 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2016 r. poz. 359), zgodnie z którym Agencja udziela pomocy finansowej w drodze umowy, do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Cywilnoprawny charakter umów o dofinansowanie projektów zawieranych w ramach realizacji programów operacyjnych finansowych ze środków budżetowych Unii Europejskiej nie był w orzecznictwie sądów zarówno administracyjnych jak i powszechnych nigdy kwestionowany. Ponadto w myśl § 17 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie nr [...] wszelkie wątpliwości powstałe w trakcie realizacji projektu oraz związane z interpretacją umowy będą rozstrzygane w pierwszej kolejności w drodze negocjacji pomiędzy stronami, a jeżeli strony nie dojdą do porozumienia, spory będą poddane rozstrzygnięciu przez sąd powszechny, właściwy dla siedziby Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej II stopnia. Oznacza to, że przy wykonywaniu powyższej umowy PARP nie działa w sposób władczy, lecz jako strona umowy. Fakt, iż umowa cywilnoprawna dotyczy świadczenia sfinansowanego ze środków publicznych, nie przesądza samo przez się, iż spory z niej wynikłe winny być rozstrzygane w postaci władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Nieuprawnione jest zatem traktowanie pism związanych z realizacją umowy a kierowanych przez PARP do Skarżącej (w tym zaskarżonego pisma z dnia [...] lutego 2016 r.) jako aktów o charakterze publicznoprawnym. Rozważając element sine qua non aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p. p. s. a., a mianowicie, iż dany akt lub czynność powinny dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, Naczelny Sąd Administrayjny stwierdził, że musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2006 r., II GSK 193/06, dostępne w CBOSA). Jest to pogląd wyrażany jednogłośnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie w sposób ewidentny brak jest takiego związku, chociażby z tej przyczyny, że uprawnienia Skarżącej nie wynikają z przepisu prawa. Prawo Skarżącej do otrzymania dofinansowania w określonej wysokości wynika bowiem z umowy o dofinansowanie, do której w kwestiach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego (§ 17 ust. 6 umowy), umowy o charakterze cywilnoprawnym poddanej co do zasady kognicji sądów powszechnych w kwestii sporów wynikłych na jej tle (por. wyrok NSA z dnia 4marca 2008, II GSK 217/08, dostępny w CBOSA). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.