V SA/Wa 8/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi T. J. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... października 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę. Przedmiotem skargi złożonej przez T. J. (dalej: "Strona" lub "Skarżący") jest rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR" lub "organ") zawarte w piśmie z [...] października 2017 r. nr [...], odmawiające przyznania pomocy w zakresie działania 126 "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Skarżący wnioskiem z dnia 26 listopada 2012 r. zwrócił się do ARiMR o przyznanie pomocy w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych", objętego PROW na lata 2007-2013. W wyniku weryfikacji przedmiotowego wniosku stwierdzono nieprawidłowości w związku z czym organ pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. wezwał Skarżącego do ich usunięcia w trybie § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 września 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenia odpowiednich działań zapobiegawczych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 877 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 13 września 2010 r.") m.in. poprzez nadesłanie opinii wojewody dotyczącej zakresu i wysokości szkód w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich oraz dotyczącej zakresu i wysokości szkód w środkach trwałych oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę. Dnia 21 lutego 2013 r. Skarżący przesłał częściowe uzupełnienia do wniosku o przyznanie pomocy oraz złożył prośbę o przedłużenie terminu na złożenie pozostałych dokumentów uzasadniając to oczekiwaniem na uzyskanie opinii wojewody. Organ wyraził zgodę przedłużając termin do 21 marca 2013 r. Skarżący jeszcze czterokrotnie występował z prośbą o przedłużenie terminu, a organ trzykrotnie wyraził na to zgodę, natomiast czwartą prośbę organ rozpatrzył negatywnie. Następnie pismem z dnia 21 października 2013 r. ARiMR odmówiła Skarżącemu przyznania pomocy ze względu na zaistnienie okoliczności określonych w § 14 ust. 6 rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r., tj. nieusunięcie wszystkich braków we wniosku o przyznanie pomocy w wyznaczonym terminie - brak opinii wojewody. Na skutek złożonego wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ poinformował Skarżącego o przywróceniu złożonego przez niego wniosku o przyznanie pomocy do ponownej weryfikacji (do rozpatrywania) uznając, iż nieprzedłużenie terminu do złożenia uzupełnień nastąpiło niezgodnie z § 17 rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r. Pismem z dnia 5 lutego 2014 r. organ ponownie wezwał stronę do złożenia opinii wojewody. W odpowiedzi z dnia 3 marca 2014 r. Skarżący złożył uzupełnienia (w tym informację od [...] Urzędu Wojewódzkiego o niemożliwości wydania żądanej opinii wojewody) oraz kolejną prośbę o przedłużenie terminu o 2 miesiące na złożenie uzupełnień uzasadniając ją interwencją kancelarii adwokackiej w zakresie uzyskania rzeczonej opinii z [...] Urzędu Wojewódzkiego. Organ wyraził zgodę na przedłużenie terminu do dnia 3 maja 2014 r. Pomimo przedłużenia terminu Skarżący nie złożył wymaganej przepisami opinii w związku z czym organ pismem z dnia 19 maja 2014 r. odmówił mu przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 14 ust. 6 rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r. Na ww. pismo Skarżący wniósł skargę do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2497/14 skargę tę oddalił. Orzekający na skutek wniesienia przez Skarżącego skargi kasacyjnej NSA wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1247/15 uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną informację o odmowie przyznania pomocy. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że żądanie przedstawienia przez Skarżącego ww. opinii wojewody nie było uzasadnione, gdyż obowiązek załączenia takiego dokumentu do wniosku nie wynika z powszechnie obowiązującego przepisu prawa. ARiMR była upoważniona jedynie do opracowania formularza wniosku. W tego rodzaju działaniu nie mieści się określanie dodatkowych warunków jakie muszą spełnić podmioty ubiegające się o pomoc w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych". Po ponownej weryfikacji wniosku organ pismem z dnia 19 października 2017 r. odmówił Stronie przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 5 ust. 3 pkt 3 oraz § 16 ust. 4 rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r., tj. ze względu na upływ granicznego terminu 30 września 2015 r. zakończenia realizacji operacji i złożenia wniosku o płatność ostateczną, będącą refundacją kosztów kwalifikowalnych wypłaconą po zrealizowaniu całej operacji. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Skarżący wniósł o jej uchylenie podnosząc zarzuty naruszenia: - § 16 ust. 4 w zw. z § 15 rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r., poprzez niesłuszne uznanie, że jego wniosek o przyznanie pomocy zawierał zapotrzebowanie na środki przekraczające wysokość limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w Programie na to działanie, w sytuacji gdy wniosek skarżącego został umieszczony na liście podanej do publicznej wiadomości przez Prezesa ARiMR na pozycji, która mieściła się w przedmiotowym limicie; - naruszenie § 5 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r., poprzez niesłuszne uznanie, że do Skarżącego ma zastosowanie określony w tym przepisie termin 30 września 2015 r. na zakończenie realizacji operacji i złożenie wniosku o płatność, w sytuacji gdy Skarżącemu już na wstępnym etapie rozpatrywania jego wniosku o przyznanie pomocy bezzasadnie odmówiono przyznania tej pomocy, co zostało ostatecznie potwierdzone wyrokiem NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. II GSK 1247/15, uchylającym informację ARiMR z dnia 19 maja 2014 r., odmawiającą przyznania pomocy Skarżącemu. W odpowiedzi na skargę ARiMR wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") z zastrzeżeniem art. 57a. Ponieważ sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania przez NSA, który uchylił poprzednie rozstrzygnięcie Agencji, to obecnie kontrola Sądu musi w pierwszym rzędzie dotyczyć zrealizowania obowiązku określonego w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji (rozstrzygnięcia). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie wiążący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Istotą zasady "związania oceną prawną" z art. 153 p.p.s.a. jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Równocześnie przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por. wyrok NSA z 20 maja 2016 sygn. akt II FSK 2095/14 Lex 2108408). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w kontekście zrealizowania zaleceń NSA należy wskazać, że zalecenia te zostały wypełnione. ARiMR uwzględniła bowiem to, że podstawą wydania rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy nie mogły być braki dotyczące opinii wojewody dotyczącej zakresu i wysokości szkód w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich oraz dotyczącej zakresu i wysokości szkód w środkach trwałych oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę. Jako podstawę negatywnego dla Skarżącego rozstrzygnięcia wskazano natomiast § 5 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r., tj. niezakończenie realizacji operacji i niezłożenie wniosku o płatność ostateczną przed dniem 30 września 2015 r. oraz § 16 ust. 4 tego rozporządzenia, tj. wykorzystanie limitu środków przeznaczonych w Programie na przedmiotowe działanie. W ocenie Sądu zastosowana przez ARiMR podstawa prawna odmowy przyznania Skarżącemu wnioskowanej pomocy była prawidłowa. Warunkiem przyznania pomocy jest bowiem zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r. zakończenie operacji i złożenie wniosku o płatność ostateczną nie później niż do dnia 30 września 2015 r., co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Poza tym wyczerpany został limit środków przeznaczonych w PROW 2007-2013 na działanie 126 "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych". W ocenie Sądu jedynym uchybieniem organu, które nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia było niewskazanie w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż pomoc finansowa nie mogła być przyznana, a wobec tego i wniosek o jej przyznanie nie mógł być rozpatrywany z uwagi na upływ terminu ustalonego w art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2005.277.1 z dnia 21 października 2005 r.) – dalej jako: "rozporządzenie nr 1698/2005" i zakończenie finansowania programu, w ramach którego Skarżący starał się o przyznanie pomocy finansowej. Podkreślić należy, że termin ten jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o udzielenie tej pomocy. Przyznanie beneficjentowi wnioskowanej pomocy finansowej było możliwe po łącznym spełnieniu wszystkich normatywnych przesłanek, do których należy również zaliczyć możliwość dysponowania przez ARiMR środkami finansowymi na przyznanie takiej pomocy oraz termin, do którego płatności mogą być przyznane. Brak możliwości wypłaty przez organy środków finansowych w ramach działania odnoszącego się do wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich objętego PROW na lata 2007-2013 na skutek upływu terminu ich kwalifikowalności do EFRROW, wywiera ten skutek, że organ nie ma podstawy prawnej do przyznania pomocy (podobnie: m. in. wyrok NSA z 15 lutego 2012 r. II GSK 1520/10 oraz wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. II GSK 225/11 - dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, który w związku z art. 88 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, ma nadal zastosowanie do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 r.: "Bez uszczerbku dla art. 39 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, wydatki kwalifikują się do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. Operacje podlegające współfinansowaniu nie powinny być zakończone przed datą rozpoczęcia kwalifikowalności." Zdaniem Sądu, za wydatki kwalifikowane do wkładu z EFRROW uznaje się zatem pomoc, która została rzeczywiście wypłacona przez agencję płatniczą w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. i jest to okres realizacji PROW 2007-2013. Natomiast po dniu 31 grudnia 2015 r. nie mogą być wydatkowane z EFRROW żadne koszty. Upływ terminu określonego w cytowanym wyżej przepisie pociąga za sobą skutek w postaci ustania możliwości realizacji prawa do płatności. Powyższe znajduje potwierdzenie również w art. 3 decyzji Komisji z dnia 7 września 2007 r. Nr CCI2007PL06RPO001, zatwierdzającej program rozwoju obszarów wiejskich w Rzeczypospolitej Polskiej w okresie programowania 2007-2013, zgodnie z którym wydatki rzeczywiście poniesione przez agencję płatniczą programu w okresie między 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. są kwalifikowane. Powołany art. 3 decyzji Komisji ustanawia zatem ostateczna granicę wydatkowania (i rozliczania) środków finansowych w ramach PROW 2007-2013, co oznacza, że po dniu 31 grudnia 2015 r. nie mogą być księgowane, jak również przedstawiane do wydatkowania z EFRROW żadne koszty. Podkreślenia wymaga to, że długotrwałość postępowania administracyjnego oraz sądowego, która wpłynęła na czas zakończenia tego postępowania zaskarżonym do WSA rozstrzygnięciem o odmowie przyznania pomocy, jest faktem niekwestionowanym. Jednak końcowy termin, do którego możliwe było przyznanie pomocy finansowej w ramach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1387) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r. upłynął przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku Skarżącego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż podstawą dla działań objętych zakresem ustawy z dnia 7 marca 2007 r. jest rozporządzenie nr 1698/2005. Art. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy stanowi bowiem, iż ustawa określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanego dalej "programem", określonym w rozporządzeniu nr 1698/2005, oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia. Ustawa określa również warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem. Rozporządzenie nr 1698/2005 pozostawiło regulację szczegółowych procedur dotyczących dofinansowania objętego tym programem (lata 2007-2013) państwom członkowskim (art. 74). Na tej podstawie, jak już wyżej zaznaczono, została wydana polska ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich odnosząca się wprost do zadań określonych w rozporządzeniu nr 1698/2005 (art. 1). Zostało też wydane rozporządzenie wykonawcze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 września 2010 r. Dodać trzeba, że obecnie programy w zakresie dofinansowania obszarów wiejskich realizowane są w oparciu o ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349), wydaną na podstawie regulacji zawartych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320). Wymienione akty prawne nie przewidują przepisów przejściowych między nimi a przepisami dotyczącymi PROW na lata 2007-2013 z uwagi na odrębność tych programów, odrębność środków w nich wydzielonych, podstaw prawnych materialnych i procesowych do ich rozdysponowania. Z powyższych względów zasadna była odmowa przyznania pomocy, bowiem w momencie, w którym wniosek mógł być przyjęty do realizacji, nie było już możliwości przyznawania i wypłaty środków finansowych w ramach PROW 2007-2013. Ponownie podkreślić należy, iż dostępność środków finansowych jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą niemożność przyznania pomocy. Skoro celem postępowania było ustalenie, czy Skarżący spełnia przesłanki do otrzymania pomocy finansowej w ramach tego programu, to zakończenie okresu kwalifikowalności wydatków w ramach PROW 2007-2013, stanowi o braku przedmiotu postępowania. W przedstawionych okolicznościach sprawy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji wyroku.