V SA/Wa 808/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant specjalista - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi G.Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia ... listopada 2014 r. nr ... w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Przedmiotem skargi G. sp. z o.o. w W. (dalej: spółka, strona lub skarżąca) jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w Warszawie (dalej: organ II instancji lub odwoławczy) z dnia ... listopada 2014 r., nr ..., uchylająca w całości decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Warszawie (dalej: Naczelnik UC lub organ I instancji) z dnia ... czerwca 2014 r., nr ... i wymierzająca Spółce karę pieniężną w wysokości ... zł za urządzanie gier na automatach o niskich wygranych bez zezwolenia w listopadzie 2012 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie decyzją z dnia ... października 2003 r. udzielił Stronie na okres 6 lat zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego w 99 punktach. Następnie decyzją z dnia ... września 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie przedłużył zezwolenie, tym samym zezwalając Stronie na prowadzenie przedmiotowej działalności w przez kolejne 6 lat. W dniu 8 października 2010 r. pracownicy Urzędu Celnego w S. przeprowadzili kontrolę w punkcie gry na automatach o niskich wygranych o nazwie ... zlokalizowanym w miejscowości K. Podczas wykonywania czynności kontrolnych został przeprowadzony eksperyment gry na automacie o niskich wygranych, w wyniku czego wykazano przekroczenie wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze, tj. za stawkę wyższą niż ... zł, co okazało się niezgodne z przepisami prawa. Wskazano bowiem, iż z postanowienia art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych wynika, iż przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może przekraczać ... zł. Postanowieniem z dnia ... lutego 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie (działając jako organ zezwalający I instancji) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia w całości zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie do prowadzonego postępowania włączył jako materiał dowodowy dokument w postaci opinii biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym w B., który w dniu 29 listopada 2010 r. przeprowadził badania automatu. W wyniku przeprowadzonego postępowania Dyrektor Izby Celnej w Warszawie decyzją z dnia ... czerwca 2011 r. cofnął w całości zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia ... października 2003 r., przedłużone decyzją z dnia ... września 2009 r. Na podstawie informacji zawartych w deklaracji POG-4, złożonej przez Spółkę w Urzędzie Celnym w Warszawie za okres rozliczeniowy listopad 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego Warszawie ustalił, że Spółka w przedmiotowym okresie urządzała gry na automatach o niskich wygranych, m.in. na podstawie opisanego powyżej zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia ... sierpnia 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Warszawie wszczął wobec Spółki postępowanie w sprawie urządzania gier na automatach o niskich wygranych bez zezwolenia w listopadzie 2012 r. Na podstawie złożonego przez Stronę dokumentu "Miesięczna informacja o osiągniętych przychodach z gier na automatach o niskich wygranych w miesiącu LISTOPAD 2012 r." Naczelnik Urzędu Celnego w Warszawie ustalił, iż Spółka urządzała gry na 12 automatach o niskich wygranych w 5 punktach gier na automatach o niskich wygranych na podstawie cofniętego w całości zezwolenia w listopadzie 2012 r. i z tego tytułu uzyskała udokumentowany w ww. dokumencie przychód (wpłaty za uczestnictwo w grze) w wysokości ... zł. Naczelnik Urzędu Celnego określił Spółce karę pieniężną w wysokości ... zł za urządzanie gier na automatach o niskich wygranych bez stosownego zezwolenia w listopadzie 2012 r. Kara stanowi 100% przychodu, o którym mowa w art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Strona odwołała się od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zarzuciła rozstrzygnięciu organu I instancji rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 128 oraz art. 220 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, poprzez uznanie, że decyzja organu podatkowego wydana w I instancji, od której wniesiono odwołanie, jest ostateczna i wykonalna. Spółka zarzuciła organowi, iż ten wydając decyzję oparł się na politycznych nakazach kierownictwa Służby Celnej, nie zaś na merytorycznych przesłankach wymierzenia kary pieniężnej. Podniesiono także zarzut złamania kanonów państwa prawa i fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktatach Założycielskich. Strona wniosła o zawieszenie postępowania odwoławczego, prowadzonego w zakresie wymierzenia kary pieniężnej. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie postanowieniem z dnia ... sierpnia 2014 r. odmówił zawieszenia postępowania. W dniu ... listopada 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie uchylił w całości zaskarżoną decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Warszawie z dnia ... czerwca 2014 r. i orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości ... zł za urządzanie gier na automatach o niskich wygranych bez zezwolenia w listopadzie 2012 r. Dyrektor Izby Celnej uznał, iż organ I instancji dokonał błędnej wykładni pojęcia "przychodu", o którym mowa w art. 89 u.g.h. Przedmiotowa ustawa nie zawiera definicji legalnej tego terminu. Zdaniem organu II instancji, błędne było zastosowanie w drodze analogii przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych. W ocenie Dyrektora Izby Celnej w Warszawie skoro u.g.h. nie definiuje pojęcia przychodu, jak również nie zawiera w tym względzie odesłania do przepisów podatkowych, to należy przyjąć potoczne rozumienie pojęcia przychodu. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawierając w jej treści wniosek o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13.12.2007 r., zwany Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569) oraz naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych, która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji oraz jest niezgodna z Konstytucją, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa, poprzez niezawieszenie postępowania w sytuacji, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd (Trybunał Konstytucyjny), 3. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 239a, art. 191. art. 128 oraz art. 220 § 1 ustawy z dnia 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej: Ordynacja podatkowa), poprzez uznanie, że nieostateczna decyzja organu podatkowego cofnięcia zezwolenia jest wykonalna pomimo tego, że nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności, 4. naruszenie prawa materialnego, a to art. 89 ustawy z dnia 19.11.2009 r o grach hazardowych, poprzez uznanie, iż w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry strona nie ma prawa dowodzić żadnych okoliczności ekskulpujących, 5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej, poprzez nierzetelne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i zignorowanie szeregu zarzutów zawartych w odwołaniu, W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), (dalej: u.g.h.) karze pieniężnej podlega urządzający gry hazardowe bez koncesji lub zezwolenia, bez dokonania zgłoszenia, lub bez wymaganej rejestracji automatu lub urządzenia do gry. Możliwość zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. uzależniona jest zatem od uprzedniego stwierdzenia, że w okresie, którego dotyczy ukaranie, podmiot urządzający gry hazardowe nie posiadał ważnego zezwolenia na ich urządzanie. W sprawie organy orzekające prawidłowo uznały, że w listopadzie 2012 r. Spółka nie legitymowała się ważnym zezwoleniem na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego, gdyż zezwolenie w tym przedmiocie zostało cofnięte decyzją Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia ... czerwca 2011 r. Decyzja ta, w ocenie organów orzekających, mimo braku cechy ostateczności podlegała wykonaniu od momentu jej doręczenia spółce, co miało miejsce w dniu 16 czerwca 2011 r. Uzasadnienia prawnego dla tego stanowiska organ odwoławczy upatruje w brzmieniu art. 239a Ordynacji podatkowej, w świetle którego decyzja nieostateczna, nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega wykonaniu, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie sądu powyższe stanowisko organów orzekających jest prawidłowe. Sąd podkreśla, że decyzja o cofnięciu zezwolenia nie nakłada na stronę obowiązku podlegającego wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Decyzja wydana w tym przedmiocie nie wskazuje wprost o obowiązku zaprzestania prowadzenia działalności, a jedynie cofa udzielone zezwolenie, czyli uprawnienie do prowadzenia określonej działalności. Obowiązek zaprzestania prowadzenia działalności wynika w tym przypadku z tego, iż aby prowadzić działalność w zakresie gier hazardowych, w tym gier na automatach o niskich wygranych, niezbędne jest posiadanie stosownego zezwolenia. Z uwagi na charakter decyzji cofającej zezwolenie trudno jej przypisać charakter stricte decyzji zobowiązującej, a więc indywidualizującej określony obowiązek postępowania, działania lub zaniechania działania przez konkretny podmiot. Z tej przyczyny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 239a Ordynacji podatkowej za niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 89 u.g.h. Sąd stwierdza, że trafnie uznał organ odwoławczy, że wymierzona kara pieniężna określona w art. 89 ust. 2 pkt 1 u.g.h. jest konsekwencją zastosowania środka sankcjonującego w stosunku do podmiotu, który nie dopełnił ustawowych obowiązków. Kara ta nie stanowi represji za naruszenie prawa. Ustalając charakter kary administracyjnej należy uwzględnić, ze przy karach o charakterze represyjnym występuje element winy, natomiast przy karach nierepresyjnych celem ich jest prewencja, ochrona, zabezpieczenie, a także - jak w przypadku kary z art. 89 u.g.h. - funkcja restytucyjna, uzupełniająca i rekompensująca. Wystarczają podstawą do zastosowania kary pieniężnej z art. 89 u.g.h. jest konkretne zachowanie z punktu widzenia treści normy prawnej. W takim przypadku mamy do czynienia z tzw. obiektywną odpowiedzialnością spowodowaną zaistnieniem okoliczności faktycznych określonych w przepisach prawa, bez względu na winę sprawcy oraz jego naganne zachowanie, bez badania przyczyny naruszenia prawa i okoliczności, które do tego doprowadziły (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 365/11). Naruszenie norm bezwzględnie obowiązujących nie mogło pozostać bez sankcji, w których zbiorze ustawodawca przewidział nałożenie kary pieniężnej na urządzającego gry hazardowe, m.in. bez koncesji lub zezwolenia. Trafnie również ustalił organ odwoławczy, że kwestia konstytucyjności przepisów u.g.h. leży wyłącznie w kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, który bada legalność aktów prawa mających moc ustaw. Konsekwentnie, do momentu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia przepisy te korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją RP i niesłuszny jest w ocenie Sądu zarzut o orzekaniu na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją. W kontekście zarzucanego braku notyfikacji omawianej ustawy i związanego z nim zarzutu skargi Sąd wskazuje, że prawidłowo uznał organ odwoławczy, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w kilku sprawach, w których pojawiała się kwestia niedopełnienia wynikającego z dyrektyw obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej projektów krajowych regulacji prawnych, wyrażał pogląd, że konsekwencją naruszenia tego obowiązku powinno być niestosowanie nienotyfikowanej regulacji prawnej przez organy krajowe, w szczególności przez sądy (por. wyroki: z dnia 9 czerwca 2011 r., C-361/10, z dnia 15 kwietnia 2010 r., C-433/05, z dnia 8 września 2005 r, C-303/04, z dnia 30 kwietnia 1996 r., C-194/94, z dnia 6 czerwca 2002 r., C-159/00, z dnia 8 września 2005 r., C-303/04). Taka normatywna konsekwencja naruszenia obowiązku notyfikacji nie wynika z żadnego wyraźnego przepisu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 listopada 2006 r., ani z żadnej regulacji traktatowej. Ponadto wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wiążą sądy krajowe w konkretnej sprawie rozpatrywanej przez Trybunał, zaś powoływanie się na te wyroki w innych sprawach dokonuje się wyłącznie w drodze uznania mocy argumentów prezentowanych przez TSUE oraz autorytetu orzecznictwa tego organu. Trybunał Sprawiedliwości nie jest właściwy do dokonywania wykładni lub stwierdzania, że przepisy prawa wewnętrznego państwa członkowskiego nie obowiązują, nawet jeśli prawo to zostało ustanowione celem wykonania przez to państwo zobowiązań unijnych. Trybunał zajmuje się wykładnią prawa unijnego, a nie prawa krajowego. Z treści art. 267 traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej wynika, że do kompetencji Trybunału Sprawiedliwości UE należy orzekanie w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatów oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. A zatem wykładnia prawa krajowego należy do stosujących to prawo organów krajowych, w tym przypadku do sądów. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej Sąd wskazuje, że zagadnienie wstępne zostało rozstrzygniecie w drodze postanowienia wydanego przez Dyrektora Izby Celnej w Warszawie w dniu ... sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego. Z kolei w przedmiocie zarzutu rażącego naruszenia art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej Sąd podkreśla, że organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie działał na podstawie przepisów prawa, prowadził postepowanie w sposób budzący zaufanie do organów celnych i podjął niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Wnioski organu odwoławczego wyprowadzone z prawidłowo zebranego materiału dowodowego nie wykraczają poza swobodną ocenę dowodów, zatem nie stanowią naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.