V SA/Wa 812/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Asesor WSA - Danuta Dopierała, Protokolant - B.T., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję Skarżący S. P. prowadził do lutego 2003r. działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej G. Wspólnikami tej spółki oprócz skarżącego byli : J.P., K. Z. oraz J. P. Z dniem [...]lutego 2003r. zostały wykreślone z ewidencji działalności gospodarczej wpisy dotyczące wymienionych wyżej przedsiębiorców - wspólników G. s.c. W związku z nieuregulowaniem przez spółkę zobowiązań wobec ZUS, Zakład wydał w dniu [...] grudnia 2003r., w trybie art. 107 § 1 i 2, art. 108 § 1 oraz art.115 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa ( Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), decyzje przenoszące odpowiedzialność za zobowiązania spółki G. s.c. na wspólników K. Z., J. P. i S. P., ( J.P. zmarł w dniu [...] r.). Wyrokiem z dnia 8 marca 2004r. Sąd Okręgowy w O. Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił odwołania wspólników spółki. Decyzją z dnia [...] września 2004r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku strony, odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu wskazano, iż wspólnicy spółki posiadają nieruchomości, z których mogą być pokryte roszczenia ZUS, należności te nie są całkowicie nieściągalne w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), a zatem brak podstaw do ich umorzenia. Stanowisko to zostało utrzymane w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2004r. W uzasadnieniu powtórzona została argumentacja zawarta w decyzji z dnia [...] września 2004r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wskazał na stale pogarszającą się sytuację finansową trzech wspólników spółki po jej likwidacji. Od [...] r. skarżący pozostaje w zatrudnieniu, jednakże z wynagrodzenia potrącane są kwoty na poczet spłaty długów, a z zarobionych pieniędzy często brakuje na terminowe regulowanie bieżących opłat. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 194/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Analiza treści zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W ocenie Sądu organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez ZUS jest Minister Polityki Społecznej, jako organ nadzoru w stosunku do ZUS (art. 66 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Sąd zwrócił też uwagę, iż zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zwiera rozstrzygnięcia w zakresie należności na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych Od powyższego rozstrzygnięcia Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną. Wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 382/05 z dnia 15 lutego 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia [...] września 2006r. Minister Pracy i Polityki Społecznej powołując się na art. 65 § 1 oraz 180 i 181 kpa oraz art.83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. Nr 137 poz. 887 z późn. zm. ) wniosek S. P. o ponowne rozpoznanie sprawy przekazał Prezesowi ZUS jako organowi właściwemu - powołując się na zmianę ustawy dokonaną w dniu 24 sierpnia 2005r. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Prezes ZUS działający w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowił utrzymać w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. W uzasadnieniu Prezes ZUS wskazał, iż nie zachodzi w sprawie przypadek całkowitej nieściągalności określony w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Podniósł, iż skarżący wraz z małżonką jest właścicielem lokalu mieszkalnego o powierzchni [...] m-, jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę w [...] i z tego tytułu osiąga dochód ok. [...] zł netto. Organ ponadto ustalił, że żona S.P. osiąga dochody ok. [...] zł brutto, małżonkowie mają na utrzymaniu jedno dziecko. Wnioskodawca posiada zadłużenie w instytucjach w wys. [...] zł, które spłaca po [...] zł miesięcznie. Ponadto ma zadłużenie u osób fizycznych w wysokości ok. [...]. Prezes uznał, że nie zachodzi w sprawie podstawa umorzenia określona w art. 28 ust. 3a ustawy tj. za umorzeniem nie przemawia ważny interes zobowiązanego. Organ powołał się na brzmienie §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz.U. Nr 141,poz. 1365 ) zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem Prezesa w sytuacji wnioskodawcy nie zachodzi żadna w/w przesłanek uzasadniających umorzenia należności. Nie wykazał bowiem, że w jego przypadku zachodzi któraś w szczególnych sytuacji : - nie przedłożył dostatecznych dowodów potwierdzających, że spłata zadłużenia pozbawi wnioskodawcę i jego rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; - nie dostarczył właściwych dokumentów potwierdzających w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że jest przewlekle chory lub musi sprawować opieką nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co uniemożliwiłoby pozyskanie dochodu umożliwiającego utrzymanie rodziny; - z dokumentów nie wynika, aby wnioskodawca poniósł jakieś straty materialne spowodowane zaistnieniem szczególnych okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności, tj. np. z powodzi, pożaru, kradzieży, itp. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, iż jego sytuacja nie uległa poprawie, żyje bardzo skromnie, pieniądze którymi dysponuje nie wystarczają na pokrycie kosztów utrzymania. W jego ocenie nie jest w stanie spłacić zadłużenia wobec ZUS. Skarga została podpisana także przez dwóch pozostałych wspólników spółki cywilnej G. - J. P. i K. Z.. Postanowieniem z dnia 14 marca 2007r. Sąd odrzucił skargi J. P. i K. Z. uznając , że nie byli stronami postępowania administracyjnego i nie mają interesu prawnego w skarżeniu decyzji odnoszącej się do S. P. Na rozprawie w dniu 4 października 2007r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił zarzuty skargi zarzucając zaskarżonej decyzji brak należytego uzasadnienia w części odnoszącej się do przesłanki umorzenia określonej w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Pełnomocnik podniósł, iż organ miał obowiązek poczynić ustalenia z urzędu, a nie powoływać się jedynie na fakt, iż wnioskodawca nie przedłożył dostatecznych dowodów. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnosił o oddalenie skargi podtrzymując swoje wcześniejsze argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając tę sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagało jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. nie wynika, aby Zakład, jako organ rozpoznający sprawę po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu jest tylko mowa o tym, że Zakład, przeanalizował sytuację majątkową skarżącego oraz że z oceny możliwości płatniczych skarżącego dokonanej przez Zakład nie wynika brak możliwości zapłaty przez dłużnika należności z tytułu składek oraz pozbawienie wnioskodawcy możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W uzasadnieniu brak jest natomiast rozważań Zakładu dotyczących oceny sytuacji majątkowej skarżącego koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię umorzenia zaległości z tytułu składek. Skoro zaskarżona decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się Zakład przy podjęciu rozstrzygnięcia, to tym samym nie sposób uznać, iż odmowa umorzenia należności była oparta na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego. Dodać też należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez Zakład w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącego, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nie opartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Na koniec Sąd pragnie zwrócić uwagę na fakt, że nie można uznać za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, iż ustalenie, że nie zostały wykazane okoliczności wymienione w § 3 w/w rozporządzenia zwalnia organ od szczegółowego uzasadnienia i rozważenia sytuacji osobistej strony. W przepisie tym użyte zostało sformułowanie "w szczególności", co oznacza że przesłanki tam wymienione nie wypełniają wszelkich możliwych sytuacji, w których umorzenie w oparciu o art. 28 ust. 3a może zostać przyznane. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, należy zagwarantować skarżącemu możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. Wspomnieć można, że i ten obowiązek w badanym postępowaniu nie został dochowany. Ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast dać jasny obraz motywów rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie tego, jak Zakład ocenia sprawę. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.