V SA/Wa 814/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na pismo Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia 28 września 2023 r. nr IF6.701.2.2023 w przedmiocie wezwania do udzielenia informacji postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnemu w Warszawie wpis sądowy w wysokości 200 zł (dwieście złotych) wpisany do rejestru opłat sądowych pod poz. 4018 w dniu 5 lutego 2024 r. [...] (dalej zwana "Skarżącą") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z 28 września 2023 r. zawierające wezwanie do udzielenia informacji w trybie art. 76 ustawy z 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1124 ze zm.). Zarzuciła naruszenie: 1) art. 2 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 76 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu przez błędne zastosowanie polegające na nałożeniu obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 76 ust. 1 wskazanej ustawy na podmiot niebędący instytucją obowiązaną według ustawy, tj. na podmiot wpisany do rejestru działalności w zakresie walut wirtualnych, który faktycznie nie prowadzi działalności w zakresie walut wirtualnych zdefiniowanej w art. 2 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, podczas gdy obowiązkiem, o którym mowa w art. 76 ust. 1 wskazanej ustawy mogą być objęte jedynie instytucje obowiązane; 2) art. 76 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu w zw. z art. 7 oraz art. 87 Konstytucji RP, przez błędne zastosowanie art. 76 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, prowadzące do nałożenia na instytucje zobowiązane obowiązku o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, podczas gdy przedmiotowy przepis może służyć jedynie do nałożenia obowiązków o charakterze indywidualnym i konkretnym; 3) art. 76 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu przez błędne zastosowanie polegające na braku wskazania w wezwaniu dokładnego zakresu informacji podlegających raportowaniu, a jedynie zamieszczenie w tym zakresie odesłania do strony internetowej Organu, której treść może podlegać ciągłym zmianom. Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonej czynności i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała w szczególności, że żądanie przekazania lub udostępnienia informacji i dokumentów, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, stanowi inny niż decyzja czy postanowienie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"). W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Informacji Finansowej wniósł m.in. o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Podniósł w szczególności, że zaskarżone wezwanie nie jest czynnością "dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Podkreślenia wymaga, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa, w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 2a i § 3 oraz art. 4 ppsa). W tej sprawie Skarżąca wniosła skargę na pismo Generalnego Inspektora Informacji Finansowej wzywające – na podstawie art. 76 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu – do przekazywania raportów kwartalnych z danymi statystycznymi zgodnie z zasadami wynikającymi z treści tegoż pisma. Zaskarżone pismo (bądź czynność wynikająca z treści tegoż pisma – jak wskazuje Skarżąca) nie stanowi żadnej z form działalności administracji publicznej polegających kontroli sądowoadministracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone pismo nie jest żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa, gdyż nie stanowi decyzji administracyjnej, ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżona czynność nie jest też żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 ppsa, ani też sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Nie ma również przepisu ustawy szczególnej (por. art. 3 § 3 ppsa), który poddawałby pismo wystosowane na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu kontroli sądowoadministracyjnej. Pismo to nie może też być zakwalifikowane jako akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W orzecznictwie przyjmuje się, że przedmiotem skargi na podstawie tego przepisu mogą być akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (bo te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa); 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06). Co się tyczy ostatniej ze wskazanych przesłanek, Sąd podziela pogląd prezentowany w doktrynie, zgodnie z którym zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa "należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia" (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), ZNSA 2006, nr 2, s. 12). W orzecznictwie przyjmuje się, że musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 193/06). W ocenie Sądu, art. 3 § 2 pkt 4 ppsa nie może być interpretowany w taki sposób, że możliwe jest kwestionowania na jego podstawie aktów lub czynności (niebędących decyzjami lub postanowieniami) potwierdzających obowiązki wynikające z przepisów prawa, jeśli wykonanie tych obowiązków jest sankcjonowane przed wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej. W takim bowiem przypadku adresat wspomnianego aktu lub czynności ma możliwość kwestionowania obowiązku potwierdzonego tymże aktem lub czynnością we wszczynanym później postępowaniu administracyjnym dotyczącym sankcji za niewykonanie tego obowiązku. W zaskarżonym piśmie jako podstawę jego wydania wskazano art. 76 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Przepis ten stanowi: "1. Na żądanie Generalnego Inspektora instytucja obowiązana niezwłocznie przekazuje lub udostępnia posiadane informacje lub dokumenty, niezbędne do realizacji zadań Generalnego Inspektora określonych w ustawie, w tym dotyczące: 1) klientów; 2) przeprowadzonych transakcji, w zakresie danych określonych w art. 72 ust. 6; 3) rodzaju i wielkości wartości majątkowych oraz miejsca ich przechowywania; 4) stosowania środka bezpieczeństwa finansowego, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 4; 5) adresów IP, z których następowało połączenie z systemem teleinformatycznym instytucji obowiązanej, oraz czasów połączeń z tym systemem. 2. Instytucja obowiązana, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 13, na żądanie Generalnego Inspektora przekazuje również informacje i dokumenty w zakresie innych czynności notarialnych niż wymienione w tym przepisie. 3. Generalny Inspektor w żądaniu, o którym mowa w ust. 1 i 2, może wskazać: 1) termin oraz formę przekazania lub udostępnienia informacji lub dokumentów; 2) zakres informacji oraz termin do ich pozyskania przez instytucję obowiązaną w związku ze stosowaniem środka bezpieczeństwa finansowego, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 4, lub w związku z określonymi transakcjami okazjonalnymi. 4. Informacje i dokumenty, o których mowa w ust. 1 i 2, są przekazywane i udostępniane nieodpłatnie." Analiza treści zacytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że stanowi on jedynie hipotezę i dyspozycję normy prawnej (które można odczytać: "jeżeli instytucja obowiązana posiada informacje lub dokumenty niezbędne do realizacji zadań Generalnego Inspektora Informacji Finansowej określonych w ustawie, to Generalny Inspektor Informacji Finansowej może żądać od tejże instytucji obowiązanej niezwłocznego przekazania lub udostępnienia tych informacji"), natomiast element normy prawnej w postaci sankcji za niewykonanie obowiązku określonego w dyspozycji tej normy został określony w art. 147 pkt 12 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, z którego wynika, że instytucja obowiązana, która nie dopełnia obowiązku przekazania lub udostępnienia informacji, o którym mowa min. w art. 76, podlega karze administracyjnej. Co najistotniejsze, z art. 151 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu wynika, że nałożenie kary administracyjnej następuje w drodze decyzji. To z kolei prowadzi do wniosku, że przed wydaniem takiej decyzji właściwy organ musi przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym musi ustalić, że na stronie ciąży obowiązek przekazania lub udostępnienia informacji, o którym mowa min. w art. 76 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, przy czym w toku takiego postępowania administracyjnego (i ewentualnie następnie postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na decyzję o wymierzeniu kary administracyjnej) strona ma możliwość kwestionowania podlegania takiemu obowiązkowi. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być samo żądanie wystosowane na podstawie art. 76 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, skoro kwestia podlegania Skarżącej obowiązkom określonym w tym przepisie będzie mogła być kwestionowana przez Skarżącą w ewentualnym późniejszym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie sankcji za niewykonanie wspomnianego obowiązku. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, skargę złożoną przez Skarżącą należało uznać za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. Z uwagi na odrzucenie skargi, Sąd zwrócił Skarżącej wpis od skargi, stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 ppsa. Przepis ten stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 232 § 1 pkt 1 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.