V SA/Wa 818/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant - spec. Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi W. J. L. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz W. J. L. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Włodzimierz J. L. w dniu 1 marca 2007 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej motywując go zamiarem zamieszkiwania wraz z żoną i córką, które są obywatelkami polskimi oraz zamiarem prowadzenia w przyszłości w Polsce działalności gospodarczej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda [...] odmówił skarżącemu przeglądania dokumentów objętych ochroną tajemnicy służbowej, którym została nadana klauzula "zastrzeżone". Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Wojewoda [...] odmówił udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oraz określił termin opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 7 dni od daty doręczenia decyzji, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, Organ wskazał, że pobyt W. J. L. na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, co wyczerpuje przesłankę z art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 ze zm.). Jednocześnie, na podstawie art. 8 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 107 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odstąpił od uzasadnienia decyzji w części, stwierdzając, że wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że obecność skarżącego na terytorium Polski stanowić będzie zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odstąpił od uzasadnienia rozstrzygnięcia w części, z uwagi na treść dokumentów oznaczonych klauzulą " zastrzeżone" i "poufne". Wyrokiem z dnia 27 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. J. L. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Oddalając skargę, podzielił stanowisko organów obu instancji, iż udzielenie skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. Sąd przyjął, iż skarżący z dniem 23 października 1986 r. (data uzyskania zgody właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa), przestał być obywatelem polskim, a zatem mają do niego zastosowanie przepisy ustawy o cudzoziemcach. Ponadto występując o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony skarżący określił się jako obywatel USA, nie mając żadnych wątpliwości co do tego, że nie posiada obywatelstwa polskiego. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji w przedmiocie udzielenia wnioskowanego zezwolenia do akt wpłynęły dokumenty zawierające informację niejawne oznaczone klauzulą "zastrzeżone". Na rozprawie w dniu 13 lutego 2009 r. Sąd zapoznał się ze stanowiskiem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawartym w jej dokumentach, zawierających informacje niejawne w rozumieniu ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 1999r. Nr 11, poz.95 ze zm.), poddając analizie ich treść oraz zakres ochrony interesu wagi państwowej. Z dokumentów tych wynika, iż ze względu na bezpieczeństwo Rzeczypospolitej Polskiej, stosownie do art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, należy odmówić skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W myśl art. 8 ust.1 ustawy o cudzoziemcach, wojewoda, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców mogą odstąpić od uzasadnienia w całości lub w części, decyzji lub postanowienia wydanych na podstawie ustawy, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ograniczona treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z dnia [...] marca 2008 r. wynika z przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia Uzasadnienie decyzji nie może bowiem spowodować ujawnienia informacji niejawnych, co determinuje jego formalny charakter. W ocenie Sądu, przeprowadzając postępowania w niniejszej sprawie, organy administracji nie naruszyły podstawowych zasad zawartych w K.p.a. to jest: zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasady przekonywania. Zgodnie z przepisami art. 61 ust.1 i art. 54 ust. 1 Konstytucji, można otrzymać informację, chyba, że dana informacja została utajniona na mocy ustawy (art. 61 ust.3 i art. 31 ust.3 Konstytucji) ze względu na ochronę wartości wskazanych w Konstytucji. Niebadanie przez organy obu instancji przesłanek z art. 53 ustawy o cudzoziemcach (małżeństwo z obywatelką polską, posiadanie z nią kilkuletniego dziecka, fakt częstych przyjazdów do RP, fakt urodzenia się skarżącego w [...]) spowodowane jest wystąpieniem w stosunku do cudzoziemca przesłanki z art. 57 ust.1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, co uniemożliwia badania wskazanych wyżej okoliczności. Nie został też naruszony art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (dalej: Konwencja), gwarantujący ochronę i opiekę rodzinie, a także zakazujący nieuzasadnionych ingerencji władzy publicznej w życie rodzinne, dopuszczalna jest bowiem ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z uwagi na bezpieczeństwo państwowe. Organy słusznie uznały, iż zamieszkanie na terytorium RP skarżącego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, które jest dobrem najwyższym i mającym pierwszeństwo przed innymi, związanymi z życiem osobistym przesłankami. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący zarzucił naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 oraz art. 106 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49 ze zm.), art. 18 Konstytucji RP, art. 8 Konwencji oraz art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach. Skarżący podniósł, że przede wszystkim nie utracił obywatelstwa polskiego, co oznacza, że nie mają w jego sprawie zastosowania przepisy ustawy o cudzoziemcach. Obecnie toczy się postępowania przed Wojewodą [...] o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącego, co stanowi podstawę zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym w tej sprawie. Ponadto strona została pozbawiona dostępu do informacji będącej podstawą negatywnej decyzji organów. Istotne znaczenia ma także to, że zaskarżona decyzja niszczy życie rodzinne skarżącego, którego żona i dziecko są obywatelami polskimi. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślił, że ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach może mieć zastosowanie tylko do cudzoziemców. Ustawa ta określa zasady i warunki wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu cudzoziemców z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tryb postępowania oraz organy właściwe w tych sprawach (art. 1 ustawy o cudzoziemcach). Stosownie do art. 2 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemcem jest każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Artykuł ten wyznacza zakres podmiotowy ustawy. Jedynym kryterium jest brak obywatelstwa polskiego. Nie ma przy tym znaczenia, czy dana osoba posiada także inne obywatelstwo. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.) osoba posiadająca obywatelstwo polskie traktowana powinna być zawsze jako obywatel polski, choćby posiadała inne obywatelstwo. Oznacza to, że przepisów ustawy o cudzoziemcach nie stosuje się do obywateli polskich. Skoro skarżący po wniesieniu skargi podniósł, że jest obywatelem polskim i w dniu 10 lutego 2009 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, to Sąd nie mógł w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony samodzielnie rozstrzygać kwestii, które są objęte postępowaniem administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd powinien ocenić, czy decyzja z dnia [...] marca 2008 r. w części określającej termin opuszczenia terytorium RP do 7 dni od daty jej doręczenia, nie stanowiła uzasadnionej ingerencji w prawo do poszanowania życia rodzinnego w rozumieniu art. 8 Konwencji. Decyzja taka stanowi bowiem samodzielną podstawę prawną do opuszczenia przez cudzoziemca kraju pobytu, a zatem zakłada wyjazd z kraju, w którym mieszka najbliższa rodzina osoby objętej takim rozstrzygnięciem, ewentualnie zmusza członków rodziny do rozłączenia rodziny, do wyboru innego kraju pobytu. Oznacza to, że konieczne było ocenienie, czy organy rozważyły wystarczająco kwestie związane z prawem do poszanowania życia rodzinnego. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W oparciu o przepis art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sad Administracyjny. Rozpoznając zatem niniejszą sprawę ponownie, Wojewódzki Sad Administracyjny związany jest wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1140/09 oraz zaleceniami sformułowanymi w jego uzasadnieniu. Ocena ustalonego w powyższym świetle stanu sprawy prowadzi do uwzględnienia skargi. Wnosząc skargę W. J. L. m.in. podniósł, że zarówno decyzja organu I instancji jak i decyzja wydana na skutek odwołania złożonego przez stronę naruszają art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności zapewniający ochronę życia prywatnego i rodzinnego. Powoływał także orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Beldjoudi przeciwko Francji (orzeczenie z 26.03.1997 r. seria A nr 234), którym to orzeczeniem Trybunał uznał, że możliwość rozpadu rodziny jest przesłanką uniemożliwiającą deportację cudzoziemca popełniającego przestępstwo. Skarżący podnosił, że został pozbawiony możliwości kontaktu z rodziną, co naraża ją na rozpad, a nie popełnił żadnego przestępstwa. Przez lata regularnie i bez żadnych problemów ze strony władz przyjeżdżał do kraju swojego pochodzenia, a teraz nie może odwiedzić 4-letniej córki, żony ani grobu swoich rodziców. Powoływał też okoliczności związane z posiadaną rodziną a mianowicie, że żona - K. H. pracuje i studiuje w Polsce, a córka – A. L. uczęszcza do przedszkola w [...], że obecność ojca jest konieczna dla prawidłowego rozwoju dziecka w wieku przedszkolnym i nie może jej zastąpić kontakt telefoniczny. Argumenty przedstawione przez skarżącego winny być przedmiotem szczegółowego badania organów administracyjnych, a także oceniającego wydane decyzje Sądu orzekającego w sprawie. Stosownie do art. 8 ust. 1 Konwencji, każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. W sprawach, w których podjęte rozstrzygnięcia mogą uzasadniać podniesienie zarzutu naruszenia art. 8 Konwencji, rozstrzyganie o możliwości i zasadności ingerencji w życie rodzinne wymaga przede wszystkim ustalenia, czy istnieje życie rodzinne w rozumieniu tego artykułu. Istnienie formalnego związku małżeńskiego, w połączeniu z dowodami wskazującymi na wspólne zamieszkiwanie uważa się za wystarczające dla istnienia życia rodzinnego (zob. Abudulaziz, Cabales and Balkandali przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, orzeczenie z dnia 28 maja 1985 r.). Ponadto Europejski Trybunał Praw Człowieka nigdy nie miał wątpliwości, że życie rodzinne, co do zasady, istnieje zawsze między biologicznymi rodzicami i zależnymi od nich dziećmi (por. Berrhab przeciwko Holandii, orzeczenie z dnia 21 czerwca 1988 r.). W przypadku stwierdzenia istnienia życia rodzinnego w rozumieniu Konwencji należy ustalić i ocenić, czy rzeczywiście doszło do ingerencji w prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego. W sprawie Al-Nashif i inni przeciwko Bułgarii – orzeczenie z dnia 20 czerwca 2002 r. Izba (Sekcja IV), skarga nr 50963/99 Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdził, że usunięcie osoby z kraju, w którym mieszkają bliscy członkowie jej rodziny może prowadzić do naruszenia prawa do poszanowania życia rodzinnego zagwarantowanego w art. 8 ust.1 Konwencji. Nie każde jednak działania państwa wywierające wpływ na życie rodzinne można uznać za ingerencję. Nie można przyjąć, że art. 8 Konwencji nakłada na państwo ogólny obowiązek poszanowania wyboru przez małżeństwo kraju, w którym chciałoby ono mieszkać oraz obowiązek wyrażenia zgody na połączenie rodziny na jego terytorium. Przy ocenie, czy z prawa do poszanowania życia rodzinnego wynika prawo do pobytu w określonym kraju należy wziąć pod uwagę następujące elementy: narodowość (obywatelstwo) innych osób zainteresowanych, długość okresu zamieszkiwania członków rodziny w państwie pobytu, czas trwania ewentualnych okresów separacji, wiek dzieci wskazujący na ich możliwości adaptacyjne oraz inne przeszkody w powrocie (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1227/07 oraz orzeczenie Boultif przeciwko Szwajcarii, z dnia 2 sierpnia 2001 r., skarga nr 54273/00). Organy administracyjne powinny dokonać stosownych ustaleń dotyczących życia rodzinnego skarżącego, ocenić charakter więzi łączących skarżącego z żoną i dzieckiem, wskazujących na istnienie rzeczywistego życia rodzinnego, przeszkód wiążących się z prowadzeniem życia rodzinnego poza Polską, a następnie czy zachowano konieczną równowagę w ocenie rozbieżnych interesów skarżącego i bezpieczeństwa państwa. Jednostce należy umożliwić kwestionowanie twierdzeń władzy, że w danym wypadku za wydaleniem przemawia bezpieczeństwo państwa. Ocena władz ma duże znaczenie, jednak sąd musi mieć możliwość reakcji w razie braku podstawy w faktach albo interpretacji bezpieczeństwa państwa nielegalnej lub sprzecznej ze zdrowym rozsądkiem i arbitralnej. Należy zatem wyważyć interesy rodziny i kwestie bezpieczeństwa państwa. Oceniając kwestie zagrożenia bezpieczeństwa państwa konieczne jest szczegółowe zbadanie i ocena zgromadzonego w sprawie materiału, w szczególności materiałów wyłączonych z akt sprawy (stanowisko Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego). Ingerencja w życie rodzinne w pewnych warunkach może być uznana zatem za dopuszczalną w rozumieniu Konwencji, pomimo że wydalenie osoby z kraju, w którym żyją jego bliscy krewni, stanowić może ingerencję w prawo do poszanowania życia rodzinnego. Jednakże w sytuacji gdy strona praktycznie pozbawiona jest możliwości weryfikowania czy podważania materiału dowodowego, z uwagi na jego wyłączenie z akt sprawy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r., Sąd po zapoznaniu się z aktami poufnymi, powinien mieć możliwość oceny czy ingerencja w prawo do poszanowania życia rodzinnego jest uzasadniona. Przy czym należy zaznaczyć, że wyłączenie dostępu do dokumentów zawierających dane, które z uwagi na nadrzędny interes państwowy podlegają ochronie nie jest wykluczone w świetle standardów europejskich sformułowanych w rekomendacjach Rady Europy (por. Rekomendacja Komitetu Ministrów (2004)20 w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych, przyjęta 15 grudnia 2004 r.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2008 r. narusza prawo w stopniu uzasadniający konieczność jej uchylenia i z mocy art. 145 § 1 ust 1 litera c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a.