V SA/Wa 823/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... lutego 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez M. T. ( dalej: Skarżący, Strona) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... lutego 2016r. nr ... utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes, Organ) nr ... z dnia ... listopada 2015r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia ... sierpnia 2013r. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 19 maja 2010r. M. T. złożył wniosek o przyznanie płatności JPO (jednolita płatność obszarowa) na rok 2010. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzją z dnia ... pażdziernika 2011r. odmówił przyznania wnioskowanej płatności. W wyniku odwołania Strony, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Dyrektor ... OR ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Z. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzją z dnia ... sierpnia 2012r. odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz odmówił uznania przypadku zalania trwałych użytków zielonych wskutek bytowanie bobrów na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku za działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 31 rozporządzenia nr 73/2009. Po rozpatrzeniu odwołania Strony, Dyrektor ...Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu ... sierpnia 2013r. wydał decyzję Nr ... którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na powyższą decyzję Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014r. Sygn. akt: III SA/Lu 701/13 ją oddalił. Wyrok się uprawomocnił. Pismem z dnia 22 grudnia 2014r. Skarżący wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania powołując się na zaistnienie przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.). Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu ... lutego 2015r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora z dnia ... sierpnia 2013r. Następnie, decyzją z dnia ... marca 2015r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia ... sierpnia 2013r. Strona wniosła od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie, w wyniku czego Prezes ARiMR ostateczną decyzją Nr ... z dnia ... maja 2015r. zaskarżoną decyzje utrzymał w mocy. W dniu ... pażdziernika 2015r. Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 157 § 1 K.p.a. – nieważności decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR Nr ... z dnia ... sierpnia 2013r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż decyzja była wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 9. 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz art. 25 Komisji (WE) z dnia 30 listopada 2009r. Ponadto powołał się na treść uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009r. Sygn. akt: I OPS 6/09 oraz wskazał, że analiza treści wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 stycznia 2014r. Sygn. akt: III SA/Lu 701/13 wskazuje jasno, że okoliczności podniesione w niniejszym wniosku nie były przedmiotem kontroli sądu, który wyrokując obiektywnie nie posiadał wiedzy na temat wadliwości dowodów, dotyczących właściwej dla roku 2010 wielkości PEG dla spornych działek, jakimi posługiwał się organ. Postanowieniem z dnia ... listopada 2015r. Nr ... Prezes ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia ... sierpnia 2013r. W wyniku złożonego przez Skarżącego zażalenia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia ... lutego 2016r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ podkreślił, iż decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była poddana kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której WSA W Lublinie oddalił skargę M. T. Powołał się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009r. Sygn. akt: I OPS 6/09 oraz podkreślił, że fakt utrzymania w mocy decyzji wskutek oddalenia na nią skargi, zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko ,,w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Przytoczył również uzasadnienie wyroku NSA z dnia 10 pażdziernika 2012r. (Sygn. akt: II OSK 1087/11) z którego wynika, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postepowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Minister wskazał również na art. 170 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). i podniósł, iż w związku z tym, niezbędne jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi przez WSA w Lublinie nastąpiło w wyniku rozważenia przez sad administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli tak, to wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Organ podkreślił, że z uzasadnienia wyroku z dnia 28 stycznia 2014r. Sygn. akt: III SA/Lu 701/13 wynika, że decyzja z ... sierpnia 2013r. ,,nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności’’. Sąd dokonał oceny korekty wniosku z dnia 4 pażdziernika 2011r, dokumentów przedstawionych przez Skarżącego, ekspertyzy biegłego z zakresu łąkarstwa dr M. K. oraz zgodności z prawem zastosowanych przez organ ,,wykluczeń’’ powierzchni kwalifikującej się do płatności. We wniosku o stwierdzenie nieważności Strona wskazuje na negatywne konsekwencje wycofania w dniu 4 pazdziernika 2011r. fragmentu użytkowanej powierzchni działki ewidencyjnej nr 4037, co – jej zdaniem – skutkuje rażącym naruszeniem art. 25 rozporządzenia nr 1122/2009. Jej zdaniem, nieprawidłowo w decyzji ustalono powierzchnię kwalifikowaną do płatności (PEG). Zdaniem Ministra należy ocenić, iż przyczyny wadliwości podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji były objęte zakresem rozpoznania i orzekania WSA w Lublinie. W związku z tym, nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie wniosku Strony, z powodu zaistnienia przeszkody przedmiotowej. Skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... lutego 2016r. utrzymujące w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia ... sierpnia 2013r. do WSA w Warszawie wniósł Skarżący. Postanowieniu zarzucił rażące naruszenie : 1. Art. 7 i 8 K.p.a. 2. Art. 107 § 3 K.p.a. 3. Art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. 4. Art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 polegające na nieuwzględnieniu przewidzianych w ww przepisie konsekwencji wycofania przez stronę części wniosku, pomimo iż w pierwotnie złożonym wniosku nie było żadnych rzeczywistych nieprawidłowości, o których organ mógłby poinformować stronę. W uzasadnieniu zarzutów Skarżący podniósł, że w czerwcu 2010r na działkach zgłoszonych do płatności Organ przeprowadził kontrole na miejscu i na jej podstawie uznał za niekwalifikującą się do płatności część zadeklarowanego areału. Nie poinformowano go o powodach różnicy między wielkością PEG jaką w roku 2011 Organ uważał za dopuszczalną dla roku 2010 a wielkością dla roku 2010 o jakiej Skarżący dowiedział się od tego samego Organu w roku 2010. Ponieważ Organ wskazał Stronie, że w świetle nowo ustalonej, mniejszej powierzchni PEG dla działki nr ... w obrębie ... łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych przez wszystkich rolników, w tym Skarżącego, użytkujacych grunty położone na tej działce ewidencyjnej, była większa od wielkości PEG, Skarżący dobrowolnie wypełnił formularz zmiany do wniosku na rok 2010, w którym zadeklarował powierzchnię mniejszą, niż w pierwotnie złożonym wniosku z maja 2010r. Zrobił tak, ponieważ opisana sytuacja prowadziłaby do potencjalnego konfliktu z sąsiadami. Podkreślił, że w skardze do WSA w Lublinie nie było informacji, że pisemne wezwanie skierowane do niego przez Organ w dniu 22 września 2011r, mówiące o tym, że łączna zadeklarowana do płatności na rok 2010 przez wszystkich rolników powierzchnia działki jest jakoby większa niż maksymalna kwalifikująca się do płatności wielkość PEG tej działki właściwa dla roku 2010, była informacją opartą na bezprawnym przyjęciu za podstawę ustalenia wielkości PEG materiałów fotograficznych wykonanych po roku 2010, a wiec niemiarodajnych dla określenia rzeczywistego zasięgu upraw na poszczególnych działkach w roku 2010. Podniósł, iż dokonanego przez Stronę zmniejszenia powierzchni zadeklarowanej w maju 2010r. działki nie można potraktować jako poprzedzonego poinformowaniem Strony o nieprawidłowości w rozumieniu art. 25 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009. Rażące naruszenie tego przepisu nastąpiło poprzez jego niezastosowanie. W związku z powyższymi zarzutami, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r, poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), (dalej ,,p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Funkcją sądownictwa administracyjnego jest więc sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Wymaga to oceny, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W powyższym kontekście należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. W dniu 5 pażdziernika 2015r. Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 157 § 1 K.p.a. – nieważności decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR ... z dnia ... sierpnia 2013. Na tę decyzję Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem (prawomocnym) z dnia 28 stycznia 2014r. Sygn. akt: III SA/Lu 701/13 ją oddalił. Tak więc decyzja, objęta wnioskiem o stwierdzenie prawomocności była poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009r. Sygn. akt: I OPS 6/09 oraz fakt utrzymania w mocy decyzji wskutek oddalenia na nią skargi, zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko ,,w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 10 pażdziernika 2012r. (Sygn. akt: II OSK 1087/11) wynika, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W niniejszej sprawie wystąpiła – co zasadnie podkreślił Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – przeszkoda przedmiotowa wystąpiła. Zgodnie z przepisem art. 134 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ma zatem obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z przepisem art. 170 p.p.s.a. wydane w sprawie orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sad, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem, w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (komentarz B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Organ prawidłowo zbadał, czy oddalenie skargi przez WSA w Lublinie nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd dokonał oceny korekty wniosku z dnia 4 pażdziernika 2011r, dokumentów przedstawionych przez Skarżącego, ekspertyzy biegłego z zakresu łąkarstwa dr M. K. oraz zgodności z prawem zastosowanych przez organ ,,wykluczeń’’ powierzchni kwalifikującej się do płatności. Zestawiając ze sobą uzasadnienie wyroku WSA w Lublinie i wniosek Strony z dnia 28 września 2015r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia ... sierpnia 2013r. należy stwierdzić, że przyczyny nieważności podnoszone przez Stronę objęte są zakresem rozpoznania i orzekania WSA w Lublinie, nie jest więc dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie wniosku Strony. Z uzasadnienia wyroku z dnia 28 stycznia 2014r. Sygn. akt: III SA/Lu 701/13 wynika, że decyzja z 8 sierpnia 2013r. ,,nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności’’. Mając powyższe na uwadze WSA w Warszawie stwierdza, że wobec skontrolowania legalności decyzji przez sąd administracyjny i tego, iż organy administracji są związane zapadłym prawomocnym orzeczeniem, należało stwierdzić – jak to uczynił Minister wydając postanowienie - że wszczęcie postępowania nieważnościowego jest niedopuszczalne. Tak więc uznając zarzuty skargi za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.