V SA/Wa 831/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi K. Z. i J. Z. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... lutego 2010 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty legalizacyjnej; Oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez K. i J. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów z dnia ... lutego 2010 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności pieniężnej z tytułu opłaty legalizacyjnej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia .... sierpnia 2008 r. znak: ... Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. ustalił wobec zainteresowanych wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie ... zł dotyczącej samowolnej budowy budynku inwentarsko-gospodarskiego. Pismem z dnia ... sierpnia 2008 r. K. i J. Z. zwrócili się do Wojewody Ł. o umorzenie opłaty legalizacyjnej w całości. W uzasadnieniu wniosku wskazali, iż sytuacja finansowa rodziny wyklucza możliwość zapłacenia tak wysokiej kary. Pismem z dnia ... września 2008 r. organ administracyjny zawiadomił o wszczęciu postępowania oraz wezwał wnioskodawców do uzupełnienia ich żądania poprzez nadesłanie dokumentów, umożliwiających ocenę złożonego wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Odpowiadając na powyższe wezwanie organu wnioskodawcy za pismem z dnia ... października 2008 r. uzupełnili materiał dowodowy w sprawie o dokumenty przedstawiające ich sytuację. Rozpoznając zażalenie zainteresowanych na postanowienie z dnia ... sierpnia 2008 r. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia ... czerwca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia ... października 2009 r. nr 20/2009 Wojewoda Ł. odmówił umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości ... zł. Wnioskodawcy odwołali się od powyższej decyzji i wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego Minister Finansów decyzją z ... lutego 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Ł. Wyjaśnił, iż w toku postępowania ustalono, że w gospodarstwie domowym wnioskodawców pozostają trzy osoby: małżeństwo Z. oraz ich córka N. Ustalono także, że J. Z. otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości ... zł miesięcznie, zaś K. Z. otrzymuje wynagrodzenie z tytułu pracy ... zł. W 2008 r. dochód z gospodarstwa rolnego wyniósł ... zł. Organ przeanalizował także wydatki zainteresowanych oraz wysokości płatności otrzymanych przez niech z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji Minister wskazał, iż ogół występujących w sprawie okoliczności nie stanowi dostatecznej i wystarczającej podstawy do zastosowania ulgi w postaci umorzenia zobowiązania. Organ drugiej instancji podkreślił, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją działań strony, wynikających z naruszenia przepisów Prawa budowlanego, a nie z przyczyn losowych czy nagłych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie małżeństwo Z. wniosło o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono, iż wydana została z naruszeniem art. 77 § 1 i § 3 oraz art. 80 kpa, a także art. 10 § 1 kpa. Skarżący wskazali, że nie zapewniono im możliwości dostatecznego wypowiedzenia się co do okoliczności powstania spornych budowli, jak też organ pierwszej instancji nie zaprotokołował wyjaśnień dot. stanu prawnego działki, na której dokonano rozbudowy. Podnieśli, że podczas wizyt przedstawicieli inspekcji budowlanej podkreślali, że to nie oni byli inwestorami tych obiektów, a działka, na której powstały, nie była ich własnością. Skarżący powołali się także na orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) – zwanej dalej: "ppsa", stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że decyzje dotyczące ulg (z taką też mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie) podejmowane są przez organy administracyjne w trybie art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa i należą do rozstrzygnięć podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 59 g ust. 5 w zw. z art. 49 b ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.) do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie natomiast z art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym organ podatkowy, na wniosek podatnika, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną, odroczyć lub rozłożyć na raty zaległości podatkowe wraz z odsetkami za zwłokę. Ustawodawca, używając zwrotu "może" przesądził, że decyzja organu administracyjnego w omawianym zakresie ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru negatywnego lub pozytywnego dla wnioskodawcy sposobu rozstrzygnięcia jego wniosku. Organ może - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu do zastosowania przedmiotowej ulgi. Tym samym, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracyjnego. Ustalenie zatem w toku postępowania administracyjnego o umorzenie opłaty legalizacyjnej, czy istnieją przyczyny z art. 67a Ordynacji podatkowej, które uzasadniałyby ewentualne umorzenie należności organu, stanowi konieczną przesłankę do rozważenia, ale jak już wyżej wskazano, samo przez się nie zobowiązuje właściwego organu administracyjnego do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. W świetle powyższego dokonując kontroli zaskarżonej decyzji jak również postępowania, które doprowadziło do jej wydania wskazać należy, iż kluczową przesłanką do umorzenia orzeczonej opłaty legalizacyjnej jest ważny interes podatnika (wnioskodawcy) lub interes publiczny. O istnieniu ważnego interesu zobowiązanego decydują zobiektywizowane kryteria, na podstawie których właściwy organ rozstrzyga o umorzeniu, rozłożeniu na raty, bądź nie, danej zaległości. Ważnego interesu wnioskodawcy nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenia czy też rozłożenia na raty zaległości zobowiązanego. W doktrynie przyjmuje się, że przez ważny interes podatnika należy rozumieć nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika (S. Babiarz i in.: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253). Za ważny interes podatnika należy uznać sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków, podatnik nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych wskutek utraty możliwości zarobkowania lub utraty majątku (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1999 r., SA/Sz 850/98, POP 2000, nr 6, poz. 168) Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Sąd kierował się przytoczonymi powyżej kryteriami wypracowanymi w orzecznictwie i doktrynie. Przede wszystkim wskazać należy, iż organ administracyjny podejmując decyzję na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 o.p. obowiązany jest do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych, aby stwierdzić, czy w danym przypadku ważny interes podatnika mógłby uzasadniać pozytywne rozpatrzenie wniosku. Zdaniem Sądu z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ dokonał takich ustaleń i przeanalizował sytuację finansową wnioskodawcy. Dla rozpatrzenia przez organ wniosku strony w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miało przeanalizowanie sytuacji finansowej podmiotu oraz zestawienie ustalonego stanu materialnego wnioskodawcy z wysokością orzeczonej należności. Istotne w tym kontekście jest, iż wnioskodawcy uzyskują stale dochody, prowadzą gospodarstwo rolne oraz otrzymują płatności do gruntów rolnych. Niewątpliwie zatem sytuacja materialna wnioskodawców jest ustabilizowana, a skarżący regularnie wywiązują się ze swoich prywatnoprawnych zobowiązań finansowych. Należy tutaj podkreślić, że umorzenie należności publicznoprawnych jest instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest ich płacenie w terminie nie zaś zwalnianie z tego obowiązku. Udzielenie przedmiotowej ulgi jest uzasadnione w sytuacjach bardzo szczególnych i wyjątkowych, na które strona nie miała wpływu i które były niezależne od sposobu jej postępowania. Przyznanie wnioskowanej ulgi świadczyłoby o potraktowaniu strony w sposób preferencyjny w stosunku do podmiotów wywiązujących się z obowiązku terminowego regulowania swoich zobowiązań. Przez ważny interes podatnika należy rozumieć sytuację, w jakiej wnioskodawca znalazł się z przyczyn niezależnych od jego postępowania (m.in. ciężka choroba lub klęska żywiołowa), która uniemożliwia mu zapłatę ustalonej należności publicznoprawnej. Zważywszy zatem na prawidłowo przeprowadzone ustalenia organu jak również na stanowisko skarżących, którzy we wniosku o umorzenie jednoznacznie oświadczyli, że bezsporne jest wybudowanie budynku inwentarsko-gospodarczego bez pozwolenia na budowę, zdaniem Sądu podnoszone w toku postępowania administracyjnego okoliczności nie stanowią ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego w rozumieniu art. 67a § 1 pkt 3 o.p. Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, iż w ocenie Sądu nie znajdują one uzasadnienia. W kontekście zarzutu dotyczącego własności nieruchomości należy wskazać, że powinien on być podnoszony na etapie postępowania prowadzonego przed organami nadzoru. Odnośnie do zarzutu niezamieszczenia uwag skarżących w protokole z ... października 2009 r. Sąd zwraca uwagę na fakt, iż nie podważali oni dotychczas wiarygodności protokołu. Protokół ten zakończono adnotacją, że zainteresowani nie wnoszą uwag do poczynionych ustaleń – widnieją na nim również podpisy obydwojga skarżących. Odnosząc się do zarzutu nierozpatrzenia całości materiału dowodowego należy wskazać, że w sytuacji, gdy to strona domaga się zastosowania ulgi, jest ona zobowiązana do przedstawienia organowi okoliczności, które wniosek ten miałyby uzasadniać (tak NSA w wyroku z 13 września 2007 r. sygn. akt I FSK 1190/06, LEX 389353). Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Ministra Finansów w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie powyższych ustaw, badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania, Sąd w składzie orzekającym nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę - jako niezasadną - oddalił.