V SA/Wa 838/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstw rolnych do standardów UE; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. C. kwotę 578 zł. ( pięćset siedemdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adw. J. K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Przedmiotem skargi wniesionej przez A. C. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2010 roku Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] lutego 2005 r. A. C. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w O. - wniosek o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. W dniu [...] września 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją nr [...] przyznał A. C. płatność z tytułu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2004-2006 w łącznej wysokości 38 503,96 zł. W dniu 30 października 2006 r. pierwsza rata płatności w wysokości 19 251,98 zł została zrealizowana na rachunek bankowy wskazany przez beneficjenta W dniu 6 sierpnia 2007 r. A. C. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW. Gospodarstwo rolne A. C. zostało wytypowane do wykonania wizytacji, która została przeprowadzona w dniu 29 sierpnia 2007 r. Wobec tego, iż jak wynikało to z protokołów czynności kontrolnych Nr [...] oraz [...] A. C. nie zrealizował przedsięwzięcia zadeklarowanego w Planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w zakresie wyposażenia gospodarstwa w dojarkę i schładzalnik do mleka. W dniu 17 września 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie uchylenia decyzji nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. W dniu 1 października 2007 r. A. C. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w O. pismo zawierające wyjaśnienia w sprawie. Oświadczył w nim, że brak dojarki i schładzalnika na mleko spowodowany był przedłużonym czasem oczekiwania na dostarczenie urządzeń od sprzedawcy oraz przekonaniem, że ich zamontowanie może zostać dokonane do końca 2007 r. W dniu [...] października 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wydał Decyzję Nr [...] o uchyleniu w całości decyzji Nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. W dniu 18 lipca 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego wszczął postępowanie administracyjne w celu ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w sprawie przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w dniu [...] listopada 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR działając z upoważnienia Prezesa ARiMR wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. W dniu 26 listopada 2008 roku A. C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] września 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego w Warszawie wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] października 2007 r. uchylającej w całości decyzję nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej, a w dniu [...] stycznia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] września 2006 r wydanej w sprawie [...]. W dniu [...] maja 2009 roku p.o. Dyrektora Departamentu Działań Społecznych i Środowiskowych działając z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję Nr [...]utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008 roku o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. W dniu [...] lutego 2010 roku p.o. Dyrektora Departamentu Działań Społecznych i Środowiskowych działając z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008 roku o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Decyzja ta została doręczona A. C. w dniu 8 lutego 2010 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż A. C. na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. nr [...] otrzymał płatność z tytułu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, przyznając pomoc w łącznej wysokości 3 8 503,96 zł. Pierwsza rata płatności w wysokości 19 255,98 zł została przekazana na rachunek bankowy strony w dniu 30 października 2006 r. Podniósł, iż jak wynika z akt sprawy i planu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej ostateczny termin na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej odnośnie składowania nawozów naturalnych upływał z dniem 31 lipca 2008 r., natomiast przedsięwzięcia dotyczącego spełnienia minimalnych standardów co do higieny i warunków utrzymania zwierząt w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych powinno zostać zakończone w terminie nie dłuższym niż 12 miesięcy od dnia przyznania płatności tj. do [...] września 2006 r. W dniu 6 sierpnia 2007 r. A. C. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Tymczasem wizytacja przeprowadzona w gospodarstwie A. C. w dniu 7 września 2007 r. w zakresie realizacji dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wykazała brak dostosowania gospodarstwa w zakresie wyposażenia gospodarstwa w dojarkę i schładzalnika do mleka. W związku z powyższym jak wskazał A. C. zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej w wysokości 19251,98 zł, co zostało ustalone decyzją działającego na mocy imiennego upoważnienia Prezesa ARiMR Dyrektora [...] Oddziały Regionalnego (nr DSU/4/08) wraz z odsetkami naliczonymi od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Na decyzję z dnia [...] lutego 2010 roku A. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc zarzut naruszenia przez organ obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków przez co w dniu 6 sierpnia 2007 roku złożył błędne oświadczenie o zakończeniu budowy płyty gnojowej. Podniósł, iż w dniu 29.08.2007 roku przeprowadzona kontrola stwierdziła zrealizowanie przez niego inwestycji, a na złożenie oświadczenia miał czas do dnia 25.09.2007 roku. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę. Sąd z urzędu bierze pod rozwagę uchybienia skutkujące nieważnością danego aktu lub czynności. Treść art. 1 pkt 1 k.p.a. określa przesłanki dopuszczalności drogi administracyjnej w załatwianiu spraw z zakresu prawa administracyjnego, zgodnie z pkt 2 tegoż artykułu indywidualne sprawy rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej mogą być również rozstrzygane przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Takim organem w zakresie funkcjonalnym, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Agencja została powołana m.in. do realizowania zadań wynikających z Wspólnej Polityki Rolnej (art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o Agencji) i czyni to w różnych formach prawnych. Postępowanie toczące się przed organami Agencji w zakresie działań podejmowanych w sprawach płatności bezpośrednich oraz rozwoju obszarów wiejskich są postępowaniami administracyjnymi, do których ma zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego. Od 2007r. nastąpiła w tym zakresie istotna zmiana stanu prawnego. Do zasad i reguł postępowania administracyjnego w zakresie płatności bezpośrednich (zwrotu tego rodzaju płatności dotyczy niniejsza sprawa) została wprowadzona zmiana ustawą z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej ( Dz.U. Nr 35, poz. 217), zgodnie z którą wprowadzono nowe rozwiązania proceduralne prowadzące do uproszczenia postępowania administracyjnego. Nadal jednak indywidualne postępowania przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich są postępowaniami administracyjnymi, do których mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Podstawą kompetencyjną do wydania decyzji przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez ARiMR pomocy przyznanej w drodze decyzji administracyjnej jest art. 29 ust 1 ustawy o Agencji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Podstawową zasadą, sformułowaną w art. 6 k.p.a., jest to, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze, decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną. Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia prawa powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 743). Co więcej rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 996/09 (LEX nr 354687 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdził bowiem, że "przy ustaleniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do naruszenia prawa". W orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie rażącego naruszenia prawa jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowo wstępnym warunkiem uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w "zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (zob. wyrok NSA z 18.07.1994 r. III SA 535/94 ONSA 1995, nr 2, poz. 91 oraz wyrok NSA z 10.09.1997 r. III SA 1148/96 LEX nr 33822). W niniejszej sprawie powołując przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) w związku z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu [...] listopada 2008 r., wydane zostały dwie decyzje utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję. Pierwsza w dniu [...].05.2009 roku Nr [...]. Druga, będąca przedmiotem skargi - w dniu [...] lutego 2010 roku. Obydwie z nich odnoszą się do tego samego wniosku A. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 26.11.2008 r. Pierwsza z nich w dniu [...] maja 2009 roku wpłynęła do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (k. 6 akt administracyjnych), lecz nie została doręczona A. C. Druga została mu doręczona w dniu 8 lutego 2010 roku. Zgodnie z treścią art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten wprowadza związanie organu wydaną przez siebie decyzją w znaczeniu proceduralnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 1998 r., I SA/Lu 294/97, Lex nr 34172, stwierdził że: "art. 110 k.p.a. odnosi się do stabilizacji (trwałości) treści rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, kończącej wszelkie wahania co do jej załatwienia i uniemożliwia organowi zmianę własnego stanowiska wyrażonego w już doręczonej lub ogłoszonej decyzji, o ile przepisy tego kodeksu nie stanowią inaczej. Obowiązujący przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne. Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenie stronie. Data sporządzenia decyzji wywołuje ponadto oznaczone skutki prawne. Określenie w art. 107 § 1 k.p.a. daty wydania decyzji jako niezbędnego elementu jej treści ma przeciwdziałać sytuacji w której za datę wydania decyzji należałoby uznać datę doręczenia jej stronie lub stronom. Bez tego elementu (daty) w postępowaniach administracyjnych, w których uczestniczyłoby wiele stron, powstałaby konieczność przyjęcia kilku różnych dat wydania decyzji, trudno bowiem założyć, aby w praktyce doręczenie stronom decyzji nastąpiło w tym samym czasie. Uznanie sprawy za załatwioną w kilku różnych datach pozostawałoby w sprzeczności z racjonalnym interpretowaniem prawa (tak NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/06, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 132. komentarz do akt 110 Kpa: M Jaśkowska, A. Wróbel)." Z tych też względów zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie kolejnej decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę co do istoty stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. i powoduje, że nowo wydana decyzja jest decyzją nieważną. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku , gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa. Lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z dnia 26.03.2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z dnia 05.10.200 r., sygn.. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). W ocenie Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa przez organ odwoławczy mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Powyższa wadliwość zaskarżonej decyzji oraz brak doręczenia stronie decyzji z dnia [...] maja 2009 roku będącej rozstrzygnięciem wniosku A. C. z dnia [...] listopada 2008 roku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej wydanej przez Dyrektora Departamentu Działań Społecznych i Środowiskowych z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu [...] listopada 2008 roku sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze, odnoszących się do meritum sprawy. Z tych wszystkich przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczono jak w sentencji.