V SA/Wa 850/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A.S. i C. S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o umorzenie zadłużenia. 1. uchyla zaskarżone postanowienie Ministra Finansów i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2012 r., 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz A. S. i C. S. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z [...] lutego 2013 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. i C. S. jest postanowienie Ministra Finansów z [...] stycznia 2013r., nr [...], wydane w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] września 2009 r. wpłynął do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek A. i C. S. o umorzenie w całości zadłużenia wynikającego z wyroku Sądu Rejonowego w H. z dnia [...] marca 2002 r. sygn. akt [...] (dot. umowy o spłatę zrestrukturyzowanego długu z dnia [...] lutego 1993 r. zawartej z A.O.). W dniu [...] czerwca 2012 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwany dalej "Prezesem Agencji", wystąpił do Ministra Finansów z wnioskiem o wyrażenie zgody na umorzenie w całości wierzytelności A. i C.S. powstałej ze środków Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa. W odpowiedzi na ww. wniosek, Minister Finansów - działając na podstawie art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o ARiMR" – [...] października 2012 r. poinformował Prezesa Agencji, że nie wyraża zgody na umorzenie przedmiotowej wierzytelności (postanowienie nr [...]). W dniu [...] grudnia 2012 r. A. i C. S. skierowali do Ministra Finansów wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi [...] stycznia 2013 r. (postanowienie nr [...]) Minister Finansów poinformował, że w przedmiotowej sprawie nie przysługuje odwołanie administracyjne, ponieważ wierzytelności Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej "Agencją") nie są umarzane w drodze rozstrzygnięcia administracyjnego, w związku z czym pismo Ministra Finansów z dnia [...] października 2012 r. nie miało charakteru postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] października 2012 r. - w całości jako naruszające przepisy prawa. Postanowieniu z dnia [...] stycznia 2013 r. zarzucili: 1. obrazę przepisów prawa a mianowicie art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez jego pominięcie i faktyczne uznanie, że Prezes Agencji w zakresie umarzania wierzytelności Agencji nie jest podmiotem powołanym z mocy prawa do załatwiania należących do właściwości tego podmiotu spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. obrazę przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 24 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o ARiMR", poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Prezes Agencji w zakresie wskazanym w przedmiotowej regulacji nie wydaje aktów władczych (decyzji) - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. obrazę przepisów prawa a mianowicie art. 24 w związku z art. 25 ust. 3 ustawy o ARiMR w związku z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Prezes Agencji w zakresie wskazanym w przedmiotowej regulacji nie wydaje aktów władczych (decyzji), co w konsekwencji spowodowało uznanie, że wymagana przepisami prawa uprzednia zgoda Ministra Finansów na umorzenie wierzytelności przekraczających wartość 15 000 zł nie jest "administracyjnym zajęciem stanowiska" przez inny organ i nie wymaga formy postanowienia - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4. obrazę przepisów postępowania a mianowicie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5. obrazę przepisów postępowania a mianowicie art. 138 § 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia nie przewidzianego w art. 138 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 6. obrazę przepisów postępowania a mianowicie art. 124 § 1 i § 2 i art. 125 § 3 k.p.a. poprzez nie zamieszczenie w zaskarżonym postanowieniu pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie skarga do sądu administracyjnego; natomiast postanowieniu Ministra Finansów z dnia [...] października 2012 r. zarzucono: 7. obrazę przepisów prawa a mianowicie art. 124 § 1 i § 2 w związku z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego postanowienia oraz niezamieszczenie w postanowieniu pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skarge Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie jest kwestia czy Minister Finansów prawidłowo przyjął, że jego stanowisko wyrażane w przedmiocie umorzenia należności Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wymaga formy postanowienia i w konsekwencji nie stosuje się do niego przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, dotyczących postanowień. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Natomiast zgodnie z § 5 ww. artykułu, zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Z kolei art. 25 ust. 3 ustawy o ARiMR, stanowi, że do umorzenia wierzytelności Agencji, której kwota przekracza 15 000 zł, jest wymagana zgoda ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Rozstrzygnięcie kwestii, czy w przedmiotowej sprawie Minister Finansów powinien wydać postanowienie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., jest uzależnione od tego, czy Prezes Agencji miał obowiązek wydania decyzji administracyjnej w sprawie odmowy umorzenia wierzytelności Agencji. Nie ulega wątpliwości, iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. W świetle ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm. – dalej ustawa o ARiMR) Agencja jest państwową osobą prawną (art. 2 ust. 1). Jej ustawowe zadania obejmują wspieranie rolnictwa przez różnego rodzaju działania o charakterze organizacyjnym i finansowym (art. 4 - art. 6). W art. 10 ust. 1 tej ustawy przewidziano możliwość wydania przez Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych i kierowników biur powiatowych decyzji administracyjnych w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Organy tej Agencji mogą zatem występować w roli organu administracji publicznej jedynie w przypadkach określonych przepisami prawa o charakterze ustawowym. W rozpoznawanej Minister Finansów nie zgodził się ze stwierdzeniem strony skarżącej, że Prezes Agencji, w zakresie umarzania wierzytelności, jest podmiotem powołanym z mocy prawa do załatwiania należących do właściwości tego podmiotu spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych - co w opinii skarżących wypełnia przesłanki stosowania art. 1 pkt. 2 k.p.a. Za właściwą formę umarzania wierzytelności Agencji Minister uznał nie decyzję administracyjną, ale pisemne oświadczenie woli Prezesa Agencji. Taka forma jest zdaniem Ministra Finansów wskazana wprost w ustawie o ARiMR, w odniesieniu do przypadków, w których następuje umorzenie. Minister podkreślił, że w myśl art. 28 ust. 1 umorzenie wierzytelności Agencji albo rozłożenie na raty lub odroczenie terminu spłaty wierzytelności Agencji następuje na podstawie umowy, natomiast zgodnie z ust. 3 zdanie pierwsze, w przypadku, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 3 i 5, umorzenie wierzytelności Agencji następuje na podstawie oświadczenia Prezesa Agencji (stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę). Prezentując powyższy pogląd Minister Finansów nie rozważył jednak, iż w świetle art. 24 ustawy o ARiMR Prezes Agencji może umarzać w całości lub w części, rozkładać na raty lub odraczać termin spłat wierzytelności Agencji przypadających jej w związku z wykonywaniem przez nią zadań finansowanych wyłącznie z krajowych środków publicznych, zwanych "wierzytelnościami Agencji". W przepisie tym ustawodawca nie określił wprost władczej czynności organu jako decyzji administracyjnej. Art. 24 jest praktycznie odpowiednikiem treści art.10 c ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), w odniesieniu do którego treści wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 711/08. W ww. orzeczeniu NSA stwierdził, że "Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może to rozstrzygnięcie określić w inny sposób, np. za pomocą zwrotów "przyznaje", "zezwala", czy też "udziela". W omawianym przepisie użyto zwrotu "może umarzać", "rozkładać na raty" i "odraczać termin spłat", co pozwala na przyjęcie, iż czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami można przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych. W piśmiennictwie prawniczym podnosi się, że w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Konkluzja co do formy czynności organu administracji publicznej wymaga przeprowadzenia procesu wykładni prawa uwzględniającej szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej. Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania - Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15). Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej." Mając na uwadze przyjęty pogląd, który Sąd podziela i uznaje za mający zastosowanie w odniesieniu do przedmiotowej sprawy Sąd wskazuje, że taką normą prawa materialnego określającą treść działania organu jest w niniejszej sprawie art. 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym wierzytelność Agencji może być umorzona, jeżeli wystąpi co najmniej jedna z następujących przesłanek: 1) nie odzyskano jej w wyniku przeprowadzonego postępowania likwidacyjnego albo upadłościowego lub 2) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji wierzytelności Agencji lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne, lub 4) jej egzekucja zagraża egzystencji dłużnika, w przypadku gdy dłużnik: a) poniósł szkody spowodowane przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, osunięcie się ziemi lub lawinę, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, z wyłączeniem szkód powstałych w budynkach, b) stał się niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym, lub Umorzenie wierzytelności Agencji następuje na wniosek dłużnika, z tym że w przypadkach, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 3 i 5, Prezes Agencji może umorzyć wierzytelność Agencji bez wniosku dłużnika, w formie pisemnego oświadczenia, zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy o ARiMR. W związku z powyższym należy uznać, że charakter przesłanek stanowiących podstawę umorzenia wierzytelności Agencji, o jakich mowa w art. 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 omawianej ustawy, świadczy o tym, iż z chwilą ich spełnienia wierzytelność Agencji będzie umorzona w całości, skoro nie ma możliwości odzyskania nawet części wierzytelności. Skoro więc wierzytelność w tych przypadkach ma być umorzona w całości, to w takiej sytuacji nie można uznać, że umorzenie wierzytelności na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej. Do zawarcia takiej umowy niezbędne są bowiem co najmniej dwie strony i musi też istnieć przedmiot umowy dotyczący np. warunków i terminów spłaty wierzytelności. Należy zauważyć, że wbrew literalnej treści art. 28 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym umorzenie wierzytelności Agencji albo rozłożenie na raty lub odroczenie terminu spłaty wierzytelności Agencji następuje na podstawie umowy, należy przyjąć, iż przepis ten nie ma zastosowania do umorzenia wierzytelności Agencji w całości na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 i 24 omawianej ustawy, a jedynie do umorzenia wierzytelności Agencji w części, odroczenia lub rozłożenia wierzytelności Agencji na raty. Tylko bowiem w tych ostatnich przypadkach jest miejsce na umowne ustalenie praw i obowiązków stron (dłużnika). Przemawia za tym również treść art. 28 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy, zgodnie z którym umowa, o której mowa w ust. 1, określa w szczególności: - warunki spłaty pozostałej części wierzytelności Agencji - w przypadku umorzenia tej wierzytelności w części, - warunki i termin spłaty wierzytelności Agencji - w przypadku rozłożenia na raty tej wierzytelności lub odroczenia jej spłaty. Konkludując stwierdzić należy, że Agencja realizuje wyznaczone jej zadania, stosując określone przepisami prawa normy postępowania i załatwia sprawy w różnych formach prawnych. W przedmiotowej sprawie forma rozstrzygnięcia wskazana wprost w art. 28 ust. 1 w postaci umowy zawartej między Agencją a dłużnikiem nie dotyczy jednak umorzenia wierzytelności Agencji na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, mimo zbliżonych zasad umarzania tych wierzytelności określonych w samej ustawie. Rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 w związku z art. 24 omawianej ustawy ma charakter rozstrzygnięcia władczego i jednostronnego ("wierzytelność Agencji może być umorzona") o charakterze kwalifikującym je do decyzji administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej, tym niemniej w art. 104 § 2 k.p.a. stwierdzono, iż decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Stąd za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku). W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że kontroli sądu administracyjnego podlegają decyzje administracyjne bez względu na charakter norm prawnych stanowiących podstawę ich wydania. Kontroli tej podlegają zarówno decyzje wydane na podstawie ścisłego związania ustawowego, decyzje oparte na normach zawierających pojęcie nieostre, jak i decyzje oparte na uznaniu administracyjnym. Wbrew twierdzeniu organu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 711/08, dotyczące formy rozstrzygnięcia Agencji w przedmiocie umarzania w całości wierzytelności Agencji, nie straciło na aktualności w nowym stanie prawnym, albowiem przepisy, które przesądzają formę decyzji – co do zasady - nie zmieniły się, co wskazano wyżej. Na powyższe stanowisko nie ma również wpływu treść art. 28 ust. 3 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 3 i 5, umorzenie wierzytelności Agencji następuje na podstawie oświadczenia Prezesa Agencji. Do oświadczenia Prezesa Agencji stosuje się odpowiednio przepis art. 28 ust. 2 ustawy. Wskazać należy, że oświadczenie Prezesa Agencji, o którym mowa w ww. przepisie dotyczy tylko 2 przypadków tj. : -nie można ustalić miejsca zamieszkania lub pobytu dłużnika będącego osobą fizyczną albo dłużnik zmarł, nie pozostawiwszy żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w roku poprzedzającym umorzenie, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" do celów naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, lub -dłużnik będący osobą prawną został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego i jednocześnie na ma majątku, z którego można by egzekwować wierzytelność Agencji, a odpowiedzialność z tytułu wierzytelności Agencji nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie. Poprzednio obowiązujące przepisy nie precyzowały w jakiej formie następuje umorzenie wierzytelności w sytuacji wystąpienia ww. przesłanek. Doprecyzowanie to nie zmienia charakteru i formy rozstrzygnięcia w pozostałych przypadkach wskazanych w art. 25 ustawy o ARiMR. Na marginesie należy zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 25 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o ARiMR a zatem rozstrzygnięcie Agencji w przedmiocie umorzenia wierzytelności powinno mieć formę decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie stanowisko Ministra Finansów wyrażane w przedmiocie umorzenia należności Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, stosownie do treści art. 106 § 5 k.p.a., wymaga formy postanowienia i w konsekwencji stosuje się do niego przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dotyczące postanowień. W efekcie przeprowadzonej kontroli Sąd stwierdził, że zarówno postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2012 r., naruszają przepisy postępowania, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym oba wydane w niniejszej sprawie postanowienia należało uchylić. Postanowienia Ministra Finansów nie spełniają bowiem podstawowych wymogów, jakie wynikają z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności z art. 124 § 1 i § 2, art. 125 § 3, art.107 § 3 w zw. z art. 126 1 k.p.a. Brak jest w postanowieniach tegoż organu powołania podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, a sformułowanie ich sentencji jest nieprawidłowe. Brak jest również stosownych pouczeń. Zgodnie z cytowanymi przepisami postanowienie winno zawierać powołanie podstawy prawnej. Przy czym orzecznictwo słusznie wymaga, aby podstawa prawna była podana w sposób precyzyjny, z określeniem odpowiedniego ustępu lub punktu artykułu, lub innej jednostki systematyzacyjnej aktu prawnego, albowiem bez sprecyzowania odpowiedniego ustępu (punktu) artykułu nie sposób ustalić podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 1998 r., SA/Rz 1734/96, ONSA 1992, nr 1, poz. 7). Postanowienia Ministra Finansów nie zawierają uzasadnienia faktycznego i prawnego w rozumieniu art. 107 §3 k.p.a., co uniemożliwia ich kontrolę przez Sąd. Ponadto postanowienia Ministra Finansów nie zawierają pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Wskazane wady zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego sprawiają, iż przedwczesną byłaby wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organ oceny istnienia przesłanek do odmowy umorzenia należności. Uchylenie obu postanowień nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżących uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny organów administracji. Z uwagi na wskazane uchybienia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.