V SA/Wa 859/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Cezary Kosterna (spr.), Protokolant - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej; oddala skargę. 1. Przedmiotem skargi rozpoznawanej w sprawie jest Decyzja Ministra Finansów (dalej też: organ drugiej instancji) z [...] marca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2009 r. znak [...] odmawiającą J. P. (dalej: skarżący) umorzenia opłaty legalizacyjnej nałożonej ostatecznym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. za legalizację samowolnej budowy szopo-garażu. 2. Postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej zostało wydane w związku z wybudowaniem przez skarżącego bez wymaganego pozwolenia szopo-garażu na jego siedlisku zagrodowym. Podstawa nałożenia tej opłaty by przepis art. 49 ust. 1 pkt 3 ust. 32 i art. 59F ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zmianami – dalej: prawo budowlane). W decyzji tej określono, że w przypadku nieziszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej zostanie wydana decyzja na rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na nie. 3. W dniu [...] marca 2009 r. skarżący wniósł do Wojewody [...] wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Uzasadniał ten wniosek tym, że nie stać go na zapłacenie takiej opłaty, bowiem utrzymuje się tylko z gospodarstwa rolnego, a w przypadku rozebrania budynku nie odzyska żadnych materiałów. Podnosił, że opłata zrujnuje jego rodzinę, musi spłacać kredyt suszowy, zakupić nawozy i paliwo na wiosnę. W związku z otrzymaniem wniosku Wojewoda wezwał skarżącego pismem z [...] marca 2009 r. do złożenia dokumentów potwierdzających jego trudną sytuację majątkową, szczegółowo określając jakie maja to być dokumenty. W odpowiedzi na to skarżący złożył faktury na zakup oleju, części do maszyn, paliwa, opału, nawozów. Innych środków do produkcji rolnej, rachunki za energię elektryczną, dowody opłat składek na KRUS, dokumenty dotyczące strat w wyniku suszy w 2008 r., dowody ubezpieczenia samochodu, dwóch ciągników rolniczych, dowody zawarcia umowy kredytowej, zaświadczenie z urzędu gminy o dochodowości gospodarstwa rolnego, zaświadczenie o dochodach w 2008 r. opodatkowanych podatkiem dochodowym od osób fizycznych, wyrok zasądzający podwyższenie alimentów na dwoje dzieci. Pismem z [...] czerwca 2009 r. Wojewoda [...] wezwał skarżącego o uzupełnienie wniosku, w tym o złożenie dokumentów potwierdzających źródła i wysokość dochodów w ostatnich trzech miesiącach osiąganych przez skarżącego i pozostające z nim we wspólnym gospodarstwie domowym osoby. W odpowiedzi na to skarżący stwierdził, że już dokumenty przesłał, dodał, że za 1 kg truskawek otrzymuje 60 groszy. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada w oparciu o przepis art. 67 a § 1 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zmianami – dalej: Ordynacja podatkowa) odmówił umorzenia w całości opłaty legalizacyjnej. Organ ustalił sytuację majątkowa skarżącego, w tym że ma na utrzymaniu dwoje dzieci, na które ma zasądzone alimenty w łącznej kwocie [...] zł, posiada gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha przeliczeniowych osiągając roczny dochód w wysokości [...] zł, otrzymał także płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...] zł, oraz osiągnął w 2009 r. dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych w sypkości brutto [...] zł. Na podstawie przedstawionych przez skarżącego informacji i dokumentów ustalono, że udokumentowane wydatki roczne wynoszą [...] zł, a ponadto wydatki na usługi żniwne według oświadczenia skarżącego wynoszą [...] zł. Organ ustalił też, że skarżący jest współwłaścicielem samochodu osobowego [...] z 1998 r., dwóch ciągników: [...] z 1972 i [...] z 2007 r., dwóch przyczep i podstawowego sprzętu do ciągnika. Skarżący nie przedstawił dotyczących aktualnych dochodów, oświadczenia o liczbie osób pozostających wraz z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, zaświadczeń o dopłatach w 2008 i 2009 r., zaświadczeń ośrodka pomocy społecznej lub innych podobnych organów na temat jego sytuacji materialnej, informacji o otrzymanej w ostatnich trzech latach pomocy de minimis, ani też oświadczenia o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewoda [...] stwierdził, że skarżący osiąga dochody pozwalające na opłacenie bieżących zobowiązań i prowadzenie gospodarstwa domowego. Posiada też zdolność zawierania kolejnych umów kredytowych. W tej sytuacji zdaniem organu nie wystąpiły okoliczności, które można byłoby określić jako ważny interes podatnika ani też nie występują przesłanki o charakterze interesu publicznego uzasadniające umorzenie skarżącemu opłaty legalizacyjnej. 4. Skarżący wniósł do Ministra Finansów odwołanie od decyzji Wojewody [...]. W odwołaniu nie podnosił konkretnych zarzutów, powoływał się tylko ogólnie na niskie ceny skupu i rosnące ceny pasz i środków do produkcji rolnej oraz straty z powodu suszy w 2008 r. 5. Minister Finansów rozpatrują odwołanie uznał, ze nie zasługuje ono na uwzględnienie. Podniósł, że ważnego interesu podatnika, który zgodnie z art. 67 a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej uzasadnia umorzenie należności nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem strony o potrzebie umorzenia tej należności. Ulga w postaci umorzenia ma charakter nadzwyczajny jako wyjątek od powszechnie obowiązującej zasady płacenia danin publicznych, a trudna sytuacja materialna skarżącego nie może być jedyną podstawą do zastosowania umorzenia. Organ wskazał też na orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że zastosowanie ulgi w postaci umorzenia powinno być uzależnione od czynników mających charakter nadzwyczajny, niezależny od podatnika, a takie okoliczności w przedmiotowej sprawie nie zachodziły. Organ wskazał też, że nie leży w interesie publicznym umarzanie opłat legalizacyjnych za samowole budowlane. Zwrócił też uwagę, że skarżący mimo wezwań nie przedstawił wszystkich dokumentów wskazanych przez Wojewodę. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyciąga skutki prawne, co oznacza że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obciąża również stronę. W konsekwencji Minister Finansów uznał, że organ pierwszej instancji zebrał i ocenił materiał dowodowy, a wydanie decyzji poprzedzone zostało wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą, a decyzja tego organu jest prawidłowa. 6. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Finansów. W skardze podobnie jak wcześniej w odwołaniu nie podniósł konkretnych zarzutów przeciwko zaskarżonej decyzji. Powoływał się tylko ogólnie na trudną sytuację materialną, że nie stać go na zapłacenie opłaty legalizacyjnej. Podnosił, że niesprawiedliwe jest domaganie się od niego opłaty w sytuacji gdy "dzieją się różne przekręty wręcz afery jak np. hazardowa, paliwowa, węglowa, PZU, gdzie w niektórych zagarnięto duże miliony". 7 . W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na przedmiot wniosku i należność, której ten wniosek o zastosowanie ulgi dotyczy, zastosowanie w sprawie znajdowały przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, o czym stanowi wyraźnie art. 59g ust. 5 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Tym samym wniosek skarżącego należało rozpatrzeć w oparciu o art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym organy podatkowe, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, mogą umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. I tak słusznie uczyniły organy obu instancji. Regułą jest ponoszenie ciężarów publicznych, a tylko w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest zrezygnowanie przez właściwy do tego organ administracyjny z należnego świadczenia. Zatem okoliczności, które mogą decydować o zastosowaniu ulgi z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej winny być szczególne, tj. o charakterze nadzwyczajnym i mieszczące się w jednej dwóch przesłanek wymienionych w tym przepisie, a opartych na pojęciach nieostrych, tj. ważnym interesie podatnika oraz interesie publicznym, co słusznie zauważyły organy. Nadto, zaznaczyć trzeba, iż występowanie jednego z powyższych interesów uprawnia, a nie zobowiązuje o organ do pozytywnego załatwienia wniosku strony. Decyzja organu w tym zakresie ma bowiem charakter uznaniowy, to zaś oznacza, że organ orzekający może (ale nie musi) zastosować wobec strony i na jej wniosek (i tylko zgodnie z jej wnioskiem) przewidzianą w nim ulgę. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek lub obu łącznie ustawowych przesłanek dotyczących ważnego interesu podatnika, czy interesu publicznego, nie nakłada jednak na organ automatycznego obowiązku orzeczenia zgodnie z oczekiwaniem wnioskodawcy, w tym przypadku o umorzeniu stosownych należności. Tak właśnie należy rozumieć zwrot "może" zastosowany przez prawodawcę w omawianym przepisie. Dalej, zauważenia wymaga, iż o istnieniu "ważnego interesu podatnika", jak podnosi się w literaturze przedmiotu, nie decyduje jego subiektywne przekonanie o tym, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym "ważny interes podatnika" definiuje się jako sytuację, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków doszło do znacznego obniżenia zdolności płatniczych dłużnika, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że podatnik nie jest w stanie uregulować należności podatkowych. Przykładowo wymienia się tu utratę możliwości zarobkowania, utratę losową majątku (por. np. wyrok NSA z 22 kwietnia 1999 r., sygn. akt SA/Sz 850/98). Przesłanka "ważnego interesu podatnika" wymaga więc -jak zauważa się w orzecznictwie- ustalenia sytuacji majątkowej podatnika i skutków ekonomicznych, jakie wystąpią w wyniku realizacji zobowiązania - dla niego i jego rodziny. Jednocześnie zaznacza się, iż organ podatkowy musi mieć na uwadze w takiej sprawie i to, że między innymi względy społeczne wymagają również, żeby zobowiązanie podatkowe było realizowane, a podatnik pochopnie nie był z nich zwalniany (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2001, I SA/Ka 577/00, niepubl.). Definiując przesłankę "interesu publicznego", należy natomiast wskazać, iż przez pojęcie to doktryna rozumie dyrektywę postępowania, nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego, itp. Zasadą pozostać musi płacenie podatków w sposób i w terminach przewidzianych przez prawo. Jedynie nadzwyczajne okoliczności mogą spowodować odstępstwo od tej reguły (por. B. Dauter (w:) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2007, s. 522 i n. tezy 14,15 i 18 do 20 i powołane tam orzecznictwo). Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania przewidzianego prawem wyboru. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się więc właściwie do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych, w tym zbadania wszystkich okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia i ich oceny w świetle ustawowych przesłanek umorzenia oraz powinności ujęcia tej oceny w uzasadnieniu decyzji. Kierując się powyższym, Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował omówiony powyżej przepis prawa i zasadnie w uzasadnieniu swojej decyzji skoncentrował się na analizie sprawy z uwzględnieniem dwóch przesłanek mogących stanowić podstawę do zastosowania wnioskowanej przez skarżącego ulgi – stosując przy tym prawidłową wykładnię art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Organ odwoławczy szczegółowo przedstawił interpretację wymienionego. przepisu, po czym wskazał na okoliczności faktyczne, które uznał za wymagające rozważenia. Następnie poddał analizie okoliczności faktyczne w kontekście ważnego interesu podatnika i interesu publicznego, i uzasadnił powody swojego rozstrzygnięcia. W świetle treści uzasadnienia tej decyzji oraz decyzji I instancji, a także zawartości akt administracyjnych brak jest podstaw do przyjęcia, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest oparte na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym (tj. niepełnym postępowaniu dowodowym), czy też wykracza poza zakres przyznanego uznania administracyjnego. W szczególności zauważyć należy, iż stan faktyczny sprawy został przez organy orzekające ustalony w sposób wyczerpujący i pełny w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy. Słusznie organ zauważył, że zasada prawdy obiektywnej oraz obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie zwalnia strony (skarżącego) z inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania okoliczności faktycznych na które się powołuje. Na podstawie posiadanych danych, takich jakie zostały przedstawione przez skarżącego, organy obu instancji słusznie stwierdziły, że po stronie skarżącego nie wystąpił ważny interes podatnika, gdyż nie miały miejsca takie zdarzenie losowe osłabiające zdolność płatniczą na tyle, by uniemożliwiało to zapłatę należnej opłaty legalizacyjnej. Należy też podkreślić, że skarżący nie musi płacić tej opłaty, gdyż jej niezapłacenie skutkować będzie rozbiórką samowoli budowlanej, co zapewne będzie wie wiązać z o wiele niższymi kosztami. W konsekwencji, Sąd stwierdza, iż organy orzekającego w obu instancjach -kierując się przesłanką ważnego interesu podatnika i interesu publicznego- prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe i prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Postępowanie to -w ocenie Sądu- było prowadzone z poszanowaniem przepisów procesowych, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – który, za wyjątkiem Działu III ustawy z Ordynacji podatkowej, miał w niniejszym postępowaniu zastosowanie. Uchybień w powyższym zakresie Sąd -tak z urzędu jak i kierując się zarzutami skargi- nie dostrzegł. Bez znaczenia dla oceny sprawy były podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące tego, że istnieją wielkie afery, oszustwa i inne nieprawidłowości, które niektórych sprawcy nie zawsze ponoszą. Oczywiście należy ubolewać, jeśli takie sytuacje występują i dążyć do ich piętnowania i eliminowania. Jednak takie sytuacje nie zwalniają organów państwa ze stosowanie prawa w innych konkretnych stanach faktycznych i prawnych. Mając powyższe na uwadze, Sąd za prawidłowe i słuszne uznał stanowisko organów, iż sytuacja materialna skarżącego nie jest na tyle ciężka, aby przesądzała o konieczności zastosowania wobec niego wnioskowanej ulgi – z uwagi na przesłankę ważnego interesu podatnika. Zastosowania tej ulgi nie uzasadnia też interes publiczny. Kierując się przedstawionymi względami Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną oddalił