V SA/Wa 871/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Asesor WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Izabela Zdzieszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi z 2 stycznia 2007 r., wniesionej przez A. A. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2006 r. nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z 21 sierpnia 2006 r. A. A. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Prośbę umotywował trudną sytuacją finansową i rodzinną. Wskazał na brak -od ponad 2 lat- stałego dochodu oraz na brak składników majątkowych. Wyjaśnił, iż od ponad 10 miesięcy nie pracuje, jego małżonka również pozostaje bez pracy. Posiadają jedno dziecko na utrzymaniu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych pismem z 28 sierpnia 2006 r. wystąpił do wnioskodawcy o dostarczenie dodatkowych, wymienionych w wezwaniu dokumentów, w tym dokumentów potwierdzających, iż powstałe zobowiązanie z tytułu składek jest nieściągalne, bądź wskazujących okoliczności, które uniemożliwiają spłatę zadłużenia. W odpowiedzi na powyższe, A. A. do akt sprawy złożył załącznik do wniosku, z którego wynika, iż w dniu [...] maja 2005 r. zlikwidował prowadzoną od [...] grudnia 1997 r. działalność gospodarczą, jego rodzina nie uzyskuje żadnego dochodu, natomiast ponosi wydatki w łącznej kwocie 656,54 zł. Przy piśmie z 19 września 2006 r. nadesłał kserokopię zeznania podatkowego PIT-36L za 2005 r., wskazującego, iż za ten rok nie uzyskał żadnego dochodu. Decyzją z [...] października 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wraz z odsetkami za zwłokę, w łącznej kwocie 26.398,90 zł. W sentencji decyzji organ powołał przepis art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). W uzasadnieniu, po przytoczeniu art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stwierdził, iż w niniejszym przypadku nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 ww. ustawy. Działalność gospodarcza nie jest co prawda prowadzona, ale z przedłożonych przez dłużnika dokumentów nie wynika, aby brak było majątku, z którego można prowadzić egzekucję należności. Organ stwierdził również, że wnioskodawca, zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a ww. ustawy nie wykazał w pełni swojego ważnego interesu w tym, aby umorzyć mu należność w części przypadającej od osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, w szczególności nie wykazał, iż uregulowanie ww. należności wiązałoby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego oraz jego rodziny. Na podstawie przedłożonych przez stronę dokumentów nie można -zdaniem organu- określić jednoznacznie sytuacji życiowej dłużnika; nie zostały udokumentowane wydatki, a rzekomy, zupełny brak dochodów nie został w żaden sposób udowodniony. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 6 listopada 2006 r. zainteresowany podniósł, że nie prowadzi działalności gospodarczej i od ponad 2 lat nie ma żadnego dochodu. Podniósł też, że jego małżonka nigdy nie pracowała i jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Następnie podał, że nie posiada żadnego majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W tym zakresie poinformował, że Zakład prowadzi "od 29 września 2006 r. zajęcie prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego". Dalej oświadczył, że nie posiada żadnego majątku w postaci nieruchomości, ruchomości lub gospodarstwa domowego. W tym zakresie wniósł o przeprowadzenie wizji lokalnej w celu stwierdzenia braku tego majątku. Na koniec wskazał, że jego sytuacja jest trudna i od pewnego czasu brakuje mu możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Do wniosku dłużnik załączył m.in. dokumenty ilustrujące jego miesięczne wydatki oraz decyzję Powiatowego Urzędu Pracy w M. z [...] września 2006 r., uznającą A. B. za osobę bezrobotną. Decyzją z [...] listopada 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowił utrzymać w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż po ponownym przeanalizowaniu sprawy uznał, że na dzień 23 listopada 2006 r. nadal nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz że wnioskodawca zgodnie z art. 28 ust. 3a ww. ustawy nie wykazał, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności, w części przypadającej od osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, wiązałaby się dla niego z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego oraz jego rodziny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa ZUS, A. A. zwrócił się z prośbą o umorzenie należności za okres od marca 2000 r. do lutego 2003 r., wskazując na swoją trudną sytuację materialną i rodzinną, przedstawioną uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w skarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż nie dał wiary twierdzeniom skarżącego co do braku przychodów. Analiza materiału dowodowego wskazuje, iż skarżący poczynił w dniu 5 maja 2005 r. wpłaty w ramach układu ratalnego. Tymczasem przedłożona deklaracja PIT-36L za 2005 r. wykazała brak jakiegokolwiek przychodu z działalności gospodarczej. W ocenie organu budzi to uzasadnione wątpliwości co do zgodności ze stanem rzeczywistym, zwłaszcza, że z decyzji Powiatowego Urzędu Pracy wynika, iż również małżonka skarżącego nie pracuje. Wyjaśnienie tych wątpliwości nie mogło nastąpić w toku postępowania, gdyż strona pomimo wezwania nie uczestniczyła w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s., doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji jako wydanej z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jednocześnie, mając na uwadze wniosek skarżącego -zawarty w treści skargi- o umorzenie należności z tytułu składek za okres od marca 2000 r. do lutego 2003 r. w łącznej kwocie ponad 26.000 zł, wskazać trzeba iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl), wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, miała charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązuje organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W związku z powyższym wniosek skarżącego o umorzenie jego zadłużenia nie mógł być -z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe- przez Sąd uwzględniony. Jak już wskazano, celem ustawodawcy było, aby poprzez zmianę właściwości sądów wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw - dostępne na stronach internetowych www.sejm.gov.pl). Przechodząc natomiast do wskazania przyczyn uchylenia wydanej w sprawie decyzji Prezesa ZUS zważyć należy, iż skarżący inicjując postępowanie wniósł o umorzenie swojego zadłużenia. Wobec treści tego wniosku, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał -w szczególności- przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca uregulował instytucję umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (treść tych przepisów przytoczona została w uzasadnieniu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych). Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przytoczona regulacja prawna, posługująca się sformułowaniem: "mogą być", należy do sfery uznania administracyjnego, a to oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, tj. umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). Właściwa zaś ocena występowania bądź braku rzeczowych przesłanek w konkretnej sprawie może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, poprzedzonym wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności występujących w sprawie. Stosownie do treści art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 k.p.a. Zatem, rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej wymienionych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Po pierwsze, uzasadnienie skarżonego orzeczenia nie zawiera w ogóle uzasadnienia prawnego. Organ nie przedstawił w wydanej decyzji przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, na podstawie których orzekał w sprawie. Nie uznał za celowe omówić przesłanek uregulowanych w art. 28 ustawy systemowej, ani wyjaśnić tej normy prawa materialnego. Ograniczył się do stwierdzenia, iż strona nie spełnia przesłanek wynikających z ust. 2 oraz z ust. 3a art. 28 u.s.u.s., (przy czym nawet nie przytoczył wymienionych przepisów), i jedynie w oparciu o te stwierdzenie można przyjąć, że te przepisy ustawy systemowej stanowiły podstawę materialno-prawną wydanego przez Prezesa ZUS rozstrzygnięcia. Po drugie, skarżona decyzja nie zawiera wymaganego przepisami prawa uzasadnienia faktycznego, w tym rozważań, do których obliguje ją przepis prawa materialnego. W szczególności Prezes ZUS nie przedstawił ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, nie wskazał też na zgromadzony materiał dowodowy -głównie pochodzący od strony- oraz nie odniósł się do okoliczności podnoszonych przez zainteresowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto, stwierdzenia Prezesa ZUS zawarte w dwóch punktach uzasadnienia są -w ocenie Sądu- dowolne, albowiem nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W tym zakresie Sąd zauważa, iż z oświadczeń strony nie wynika, że posiada ona majątek, z którego można prowadzić egzekucję należności. Wręcz przeciwnie, treść pism skarżącego złożonych w postępowaniu administracyjnym wskazuje, iż jego rodzina nie posiada żadnych składników majątkowych. Skoro organ twierdzi inaczej, winien uzasadnić swoje stanowisko w tym względzie i wyjaśnić dlaczego oraz w oparciu o jakie ustalenia wywodzi odmiennie. Nie można też podzielić stanowiska organu, iż strona nie udokumentowała swoich wydatków. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący załączył bowiem faktury celem wykazania miesięcznych kosztów ponoszonych na utrzymanie domu, czego organ wydaje się zupełnie nie dostrzegać, a przecież jego obowiązkiem było poddać te dokumenty analizie i ocenie. Prezes ZUS zwrócił także uwagę na "rzekomy, zupełny brak dochodów gospodarstwa domowego", który "nie został w żaden sposób udowodniony". W tym zakresie Sąd również ma zastrzeżenia, albowiem w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których to wynika, iż żona wnioskodawcy jest bezrobotna, bez prawa do zasiłku, natomiast sam zainteresowany również nie pracuje, prowadzoną działalność gospodarczą zlikwidował w maju 2005 r. Prezes ZUS nie wskazał zaś na żadne okoliczności, dowody i poczynione na ich podstawie w toku postępowania ustalenia, w świetle których oświadczenia wnioskodawcy co do braku dochodu należałoby uznać za niewiarygodne. W tym miejscu Sąd dostrzega, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji Zakładu z [...] października 2006 r. skarżący powoływał się na swoją trudną sytuację materialną. Podał, iż nie pracuje, nie ma żadnego źródła dochodu, żona również pozostaje bez pracy, mają na utrzymaniu dziecko. Wydatki gospodarstwa domowego określił na kwotę 656,54 zł (opłata za mieszkanie, energia, telefon, gaz). Oświadczył również, iż nie ma żadnego majątku. Złożył zeznanie podatkowe PIT-36L za rok 2005, wskazujące na brak dochodu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy także powołał się na powyższe, jednocześnie stwierdzając, iż jego sytuacja jest zła i brakuje mu środków finansowych na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych jego oraz jego rodziny. Do wniosku załączył dokumenty mające potwierdzać jego miesięczne wydatki oraz fakt pozostawania żony bez pracy i prawa do zasiłku. Dokumenty złożone przez stronę jak i jej wyjaśnienia zawarte w składanych pismach procesowych stanowią materiał dowodowy w sprawie, którego organ orzekający nie mógł pominąć, wręcz przeciwnie, obowiązany był się do niego odnieść i dokonać jego oceny pod względem wiarygodności i mocy dowodowej, a w efekcie - wpływu na wynik sprawy, dając temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Natomiast z uzasadnienia skarżonego orzeczenia zupełnie nie wynika, aby dowody te oraz okoliczności z nich wynikające zostały przez organ uwzględnione poprzez poddanie analizie i ocenie. Dlatego też Sąd uznał, iż podnoszone przez Prezesa ZUS twierdzenia nie były poparte żadną merytoryczną argumentacją, oraz że pozostawały w sprzeczności z materiałem dowodowym. Trudno bowiem na podstawie powyżej przytoczonych danych -przy uznaniu ich za wiarygodne- przyjąć, iż wnioskodawca nie wykazał, że spłata przez niego należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego oraz jego rodziny, skoro jego rodzina nie posiada żadnego źródła dochodu oraz majątku. Nadto Sąd zaznacza, iż wydatki, na które strona wskazała w postępowaniu administracyjnym, nie są jedynymi kosztami, które wiążą się z jej utrzymaniem. Oczywistym bowiem jest, że strona musi ponosić choćby koszty wyżywienia i ubrania. Brak należytych ustaleń również i w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Konkludując, w ocenie Sądu, z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika aby organ w sposób kompleksowy rozważył w sprawie przesłanki umorzenia wynikające tak z art. 28 ust. 3 jak i ust. 3a tego przepisu u.s.u.s. Prezes ZUS nie dostrzegł, iż w stosunku do skarżącego była prowadzona egzekucja należności i nie wskazał na jej wyniki. Z adnotacji odręcznej umieszczonej na notatce służbowej znajdującej się w aktach sprawy wynika zaś, iż prowadzona egzekucja z rachunku bankowego dłużnika okazała się nieskuteczna (k. 63 akt adm.), co organ z uwagi na treść art. 28 ust. 3 u.s.u.s. winien w sprawie z pewnością zauważyć i poddać ocenie. Prezes ZUS nie zbadał również w sprawie -w sposób wyczerpujący- okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącego w kontekście § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg sformułowania wniosków w istocie oderwanych od okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, bądź niemających dostatecznego -jak powyżej wywiedziono- w nich potwierdzenia, bez wskazania przy tym na podstawy faktyczne. Tym samym nie można przyjąć, iż organ dokonał w sprawie w sposób wyczerpujący oceny całego materiału dowodowego i wydał rozstrzygnięcie nie wykraczając poza ramy przyznanego mu uznania administracyjnego, stosując przy tym w sposób prawidłowy normy prawa materialnego. Wobec powyższego Sąd uznał, że skarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. -i w zw. z tym- art. 11 k.p.a., a także z naruszeniem zasad rządzących postępowaniem dowodowym i przepisami regulującymi to postępowanie. Na marginesie Sąd zaznacza, iż dokonując takiej oceny miał na względzie również treść odpowiedzi na skargę, w którym to piśmie procesowym organ podał, iż nie dał wiary twierdzeniom skarżącego co do braku przychodów, wskazując na przeprowadzoną analizę materiału dowodowego. Zauważyć jednak trzeba, iż pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji (v. wyrok NSA z 13 grudnia 1995 r., sygn. akt III S.A. 341/95, Glosa 1996, nr 8, s. 30). Dlatego też spostrzeżenia te nie mogły mieć wpływu na ocenę przez Sąd skarżonego rozstrzygnięcia. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji winno także wynikać jakiego rodzaju składek należność objęta rozpatrywanym wnioskiem dotyczy. Wyszczególnienie zadłużenia z podziałem na składki za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz za pracowników jest istotne z uwagi na treść art. 28 u.s.u.s. Z tej regulacji prawnej bezspornie bowiem wynika, iż inne przesłanki umorzenia mają zastosowanie do składek pracowniczych a inne w przypadku osoby prowadzącej działalność gospodarczą. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., umożliwiający umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, odnosi się wyłącznie do należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.), o czym organ orzekając winien pamiętać, natomiast strona ma prawo być poinformowana w jakiej wysokości jej zadłużenie na tej podstawie może być umorzone. Dlatego dla właściwego zastosowania art. 28 ustawy systemowej duże znaczenie ma wcześniejsze dokładne określenie rodzaju składek. Dopiero ustalenie czy są to składki pracownicze, czy też osobiste płatnika, pozwala na prawidłowe zastosowanie wymienionego przepisu, a tym samym zakreślenie granic postępowania dowodowego. Z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika, że zadłużenie skarżącego dotyczy jedynie składek finansowanych przez płatnika, natomiast nie sposób na ich podstawie ustalić czy są to składki pracownicze, czy zaległość dotyczy tylko (ewentualnie również) konta osobistego płatnika. Skarżona decyzja, jak i decyzją ją poprzedzająca nie zawierają w tym względzie żadnych ustaleń, od których to -w ocenie Sądu- organ winien zacząć rozpatrywanie wniosku o umorzenie zadłużenia, aby w sposób prawidłowy zastosować przepisy prawa materialnego i zakreślić ramy koniecznego postępowania dowodowego. Sprawa również w tym zakresie wymaga więc uzupełnienia. Na koniec Sąd zaznacza, iż ustawodawca przewidział również częściowe umarzanie należności, zarówno co do poszczególnych składek, jak i samych odsetek. Zatem ponownie podejmując decyzję w sprawie należy także i taką ewentualność rozważyć, szczegółowo ją uzasadniając. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.