V SA/Wa 878/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Mirosława Pindelska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. Ł. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia ... marca 2017 r. nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną w komparycji decyzję Ministra Rozwoju i Finansów Powiat [...] (dalej: "Skarżący" lub "Powiat") złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący został zobowiązany do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 645.242,00 zł. Uzasadniając wniosek Skarżący podniósł, iż zwrot ww. kwoty wiązałaby się z realnym zagrożeniem utraty przez niego płynności finansowej. W uchwale budżetowej Powiatu na 2016 rok zaplanowano dochody w wysokości 48.074.698,00 zł, wydatki w wysokości 47.295.646,00 zł oraz nadwyżkę w wysokości 779.052 zł, która w całości miała zostać przeznaczona na spłatę kredytów. W trakcie realizacji plan dochodów i wydatków ulegał zmianom w wyniku czego ostatecznie zaplanowane dochody wyniosły 52.365.530,78 zł, wydatki 53.586.478,78 zł, a deficyt 1.220.948 zł, który został pokryty długoterminowym kredytem zaciągniętym na kwotę 2.000.000,00 zł. Pozostała część kredytu w wysokości 779.052,00 zł została przeznaczona na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Ostatecznie wykonanie budżetu 2016 roku przyniosło dochody w kwocie 50.323.614,25 zł, wydatki w kwocie 51.846.053,16 zł oraz deficyt w kwocie 1.522 438,91 zł. Z kolei w uchwale budżetowej Powiatu na 2017 rok zaplanowano dochody w wysokości 49.893.864,00 zł, wydatki w wysokości 48.971.952,00 zł oraz nadwyżkę budżetową w wysokości 921.912,00 zł, która ma w całości zostać przeznaczona na spłatę kredytów. Na dzień [...] marca 2017 r. Powiat posiadał zobowiązania z tytułu kredytów długoterminowych w wysokości 12.676.267,00 zł, obejmujące kwotę 10.711.942,00 zł z tytułu kredytu zaciągniętego w dniu [...] września 2013 r. na kwotę 11.685.757,00 zł w Banku Spółdzielczym w N. Oddział w S. z przeznaczeniem na konsolidację zadłużenia Powiatu oraz kwotę 1.964.325,00 zł z tytułu ww. kredytu zaciągniętego w dniu 20 grudnia 2016 r. na kwotę 2.000.000,00 zł w Banku [...] S.A. Oddział w L. Skarżący podkreślił, że jest małą jednostką obejmującą swoim zasięgiem niespełna 59 tysięcy mieszkańców. Jego dochody własne stanowią niewielki udział w całym budżecie, zatem, kluczowe znaczenie w finansowaniu realizacji jego zadań własnych stanowią subwencje z budżetu państwa. Powiat nie posiada mienia, które przynosiłoby zysk, gdyż jest wykorzystywane na potrzeby działalności z zakresu użyteczności publicznej. Skarżący nie posiada też w budżecie wolnych środków, które mógłby wydatkować na wykonanie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Skarżącego jego bardzo trudna sytuacja finansowa jest skutkiem dodatkowych, nieplanowanych wydatków, wynikających z konieczności realizacji zadań własnych i zleconych. Chodzi o znaczny wzrost wydatków na realizację bieżących zadań z zakresu oświaty i pomocy społecznej, w tym w znacznej mierze rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej, będący następstwem konieczności sfinansowania gwarantowanych ustawowo wynagrodzeń pracowników (i ich pochodnych). Otrzymywana z budżetu państwa gwarantowana wysokość subwencji i dotacji celowych nie pokrywa w całości potrzeb i dlatego też finansowane są one w części z niewielkich dochodów własnych. Wobec pogarszającej się sytuacji finansowej Skarżący przewiduje trudności w realizacji swoich zobowiązań wobec takich instytucji jak ZUS czy Urząd Skarbowy z tytułu odprowadzania składek od wynagrodzeń pracowniczych, a w dalszej kolejności również w wypłacie świadczeń pracowniczych wobec samych pracowników jednostek oświatowych, czego konsekwencją może być konieczność redukcji zatrudnienia w tych jednostkach. Do wniosku załączono kopie uchwały budżetowej na rok 2017, sprawozdań za rok 2016 oraz I kwartał 2017 r., umowy kredytu długoterminowego z dnia [...] grudnia 2016 r. na kwotę 2.000.000,00 zł z Bankiem [...] S.A. Oddział w L. oraz umowy kredytu z dnia [...] września 2013 r. na kwotę 11.685.757,00 zł z Bankiem Spółdzielczym w N. Oddział w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższej regulacji wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, o której można mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważone z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie – w tym przypadku decyzji. Przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich, realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Zaznacza się przy tym, że skutki te mają w ocenie wniosku znaczenie niejako potencjalne. Podkreślenia wymaga też, że dla uwzględnienia wniosku nie są wystarczające samo przekonanie strony, iż wykonanie aktu wywoła szczególnie niekorzystne dla niej konsekwencje oraz uzasadniający to przekonanie wywód. Dokonując oceny wniosku o wstrzymanie Sąd musi mieć do dyspozycji materiał dowodowy, pozwalający zweryfikować twierdzenia wnioskodawcy. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanego wniosku, w ocenie Sądu, wniosek Powiatu jest zasadny. Staranny i rzetelny opis sytuacji finansowej Skarżącego oraz treść nadesłanej dokumentacji pozwalały na ustalenie, że w sprawie niniejszej istnieją podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd podkreśla, iż co do zasady świadczenie pieniężne jest z natury rzeczy świadczeniem odwracalnym, jednakże rozważając skutki zapłaty wskazanej należności, tj. 645.242,00 zł należało mieć na uwadze, że jest to kwota znaczna i trudna do zebrania, zwłaszcza dla małej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z § 3 i § 4 uchwały budżetowej nr [...] Rady Powiatu w L. w roku 2017 Skarżący planuje osiągniecie nadwyżki budżetowej w wysokości 921.912,00 zł oraz tworzy rezerwy: ogólną w kwocie 50.000,00 zł i celową w kwocie 75.000,00 zł. Tym samym kwota planowanych wolnych środków Powiatu to 1.046.912,00 zł, a więc suma przewyższająca kwotę subwencji, którą Strona zobowiązana jest zwrócić. Należy jednak mieć na uwadze, że zobowiązanie wynikające z zaskarżonej decyzji nie jest jedynym obciążeniem finansowym Skarżącego. Na Powiecie ciążą zobowiązania z tytułu kredytów długoterminowych w wysokości 12.676.267,00 zł, obejmujące kwotę 10.711.942,00 zł z tytułu kredytu zaciągniętego w dniu [...] września 2013 r. na kwotę 11.685.757,00 zł w Banku Spółdzielczym w N. Oddział w S. oraz kwotę 1.964.325,00 zł z tytułu ww. kredytu zaciągniętego w dniu [...] grudnia 2016 r. na kwotę 2.000.000,00 zł w Banku [...] S.A. Oddział w L. Dodatkowo Sąd wziął pod uwagę, że decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. Powiat został zobowiązany to zwrotu części subwencji oświatowej ogólnej także za rok 2012 w wysokości 905.200,79 zł. Decyzję tą Powiat również zaskarżył do tut Sądu. Tym samym wysokość ogółu zobowiązań finansowych powiatu zdecydowanie przewyższa wysokość planowanej nadwyżki budżetowej i utworzonych rezerw. Nie można też pominąć faktu, iż w roku 2016 Skarżący miał znaczne trudności w osiągnięciu planowanej nadwyżki budżetowej w kwocie 779.052,00 zł uzyskując ostatecznie deficyt w kwocie 1.522.438,91 zł. W ocenie Sądu wskutek wykonania zaskarżonej decyzji, Strona narażona będzie na powstanie szkody przekraczającej wysokość kwoty określonej w decyzji Ministra, której nie będzie można jej zrekompensować nawet w wyniku ewentualnego uwzględnienia skargi skutkującego koniecznością oddania jej wcześniej zwróconej kwoty subwencji oświatowej. Sąd miał również na względzie, że Skarżący jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa oraz uchwałą budżetową, a zatem jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (por. postanowienia NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II GZ 371/11, z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II GZ 72/13). Wobec ww. specyfiki Skarżącego, oraz oświadczenia, iż poniesienie kolejnych nieprzewidzianych kosztów spowodowałoby zagrożenie w zakresie prawidłowej realizacji zadań Powiatu, Sąd uznał, że obowiązek natychmiastowego uregulowania tej kwoty spowodowałby zakłócenie w finansach Skarżącego, a w konsekwencji zachwianie jego płynności finansowej. Wykonanie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów może doprowadzić zatem do powstania trudnych do odwrócenia skutków w postaci utraty możliwości realizacji zadań publicznoprawnych nałożonych na Skarżącego, który jest jednostką samorządu terytorialnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji.