V SA/Wa 888/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - Małgorzata Sieczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adwokata A. W. Kancelaria Adwokacka ul. [...], [...] W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 292, 80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), w tym: tytułem opłaty kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 22 % podatku od towarów i usług kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy). Wnioskiem z [...] lipca 2007r., T. M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych powstałych w związku z prowadzeniem przez niego działalności gospodarczej za miesiąc kwiecień 1999r., których suma na dzień złożenia wniosku wynosiła łącznie [...] zł. Wnioskodawca wskazał, iż organ rentowy dochodzi swoich należności po 7 latach od ich powstania, gdy zobowiązany jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku i schorowaną. Osobą która, co podkreślił utrzymuje się z pomocy społecznej oraz zbieractwa surowców wtórnych. Po przeanalizowaniu powyższego wniosku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu [...] września 2007r., decyzję na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm: u.s.u.s.), którą odmówił umorzenia należności z tytułu składek. ZUS wskazał, iż w myśl art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zdaniem organu nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Urząd Skarbowy [...] w G., co podkreślił ZUS prowadzi postępowanie egzekucyjne w odniesieniu do ww. zaległości, zatem dopiero ewentualne stwierdzenie przez organ egzekucyjny całkowitej bezskuteczności prowadzonej egzekucji stanowić będzie jedną z przesłanek pozwalających na umorzenie zaległości. Tym samym, zdaniem organu I instancji nie została wyczerpana możliwość prowadzenia egzekucji, a zatem umorzenie zaległych składek na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne. Organ I instancji podał, iż zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003r., nr 141 poz. 1365 zwane dalej rozporządzeniem), w związku z trudną sytuacją materialnej zobowiązanego Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jednak, co podkreślił ZUS nawet zaistnienie takich okoliczności nie obliguje Zakładu do umarzania swoich należności, lecz stanowi jego uprawnienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, iż płatnik składek jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą odpowiada za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek. W opinii ZUS, dokonane w przedmiotowej sprawie ustalenia nie pozwalają na przyjęcie stwierdzenia, iż spłata zadłużenia np. w formie dogodnych rat, pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego. Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez T. M., Prezes ZUS decyzją z [...] listopada 2007 r., utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazując art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalony w sprawie stan faktyczny. Prezes ZUS dokonując oceny przedmiotowej sprawy i odpowiadając na zarzuty przedstawione przez płatnika wyjaśnił, iż właściwym jest dalsze dochodzenie przez organ należności składkowych, które nie wygasły przed 1 stycznia 2003r., i podlegają generalnej zasadzie 10-letniego okresu przedawnienia należności. Wynika to z faktu, wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2003r., ustawy z 18 grudnia 2002r., o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2002r., nr 241, poz. 2074 z późn.zm.), która znowelizowała art. 24 u.s.u.s., wprowadzając generalną zasadę, iż należności z tytułu składek przedawniają się po upływie 10 lat z możliwością zawieszenia biegu terminu przedawnienia, co ma miejsce np. w przypadku wdrożenia postępowania egzekucyjnego, które toczy się aktualnie wobec zobowiązanego. Organ odwoławczy podał, iż zgodnie z informacjami przekazanymi przez Inspektorat ZUS G., zobowiązany przedłożył zwolnienie lekarskie za okres od [...] kwietnia 1999r. do [...] kwietnia 1999r., a w sprawie wydano decyzję odmawiającą prawa do wypłaty zasiłku chorobowego za ten okres. W związku z tym, jak podkreślił organ rentowy przedmiotowa zaległość w opłaceniu składek za kwiecień 1999r. wraz odsetkami, jest wymagalna i powinna być przez zobowiązanego opłacona. W opinii Prezesa ZUS powstałe zadłużenie nie jest całkowicie nieściągalne, nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., wobec zobowiązanego jest prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne, które może pozwolić na uregulowanie zaległości składkowych, co daje Zakładowi szansę na realizację swoich wierzytelności z tytułu składek, których umorzenie, do których jest uprawniony jako wierzyciel, ma charakter ekstraordynaryjny, bowiem opłacanie należności z tytułu składek stanowi ustawowy obowiązek wnioskodawcy. Powyższą decyzję T. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o umorzenie całej sprawy. Autor skargi wskazał, że stanowisko ZUS odmawiające umorzenia zaległości składkowych za kwiecień 1999r. wobec jego osoby jest niezrozumiałe i krzywdzące. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej powoływanej jako p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, dlatego też rozpatrując niniejszą skargę, nie mógł uwzględnić wniosku w niej zawartego "o umorzenie całej sprawy". Był natomiast uprawniony do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej podniesione. Zdaniem Sądu skarżona decyzja narusza bowiem przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co czyniło zasadnym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa. Z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2007r., utrzymanej w mocy decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2007r. wynika, iż przedmiotem odmowy umorzenia w sprawie niniejszej są należności z tytułu nieopłaconych przez T. M. - prowadzącego działalność gospodarczą – składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiąc kwiecień 1999r. Biorąc powyższe pod uwagę, podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 28 u.s.u.s., regulujący instytucję umorzenia należności z tytułu składek, oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003r., nr 141 poz. 1365 – zwane dalej rozporządzeniem) które stanowi delegację ustawową z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie z regulacją przewidzianą w powołanych przepisach decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (vide wyrok NSA z 20 marca 2007r. sygn. akt: II GSK 345/06). W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami swobody uznania są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s., jak i w powołanym akcie wykonawczym. Wspomniana regulacja określa dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. W art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie wobec całkowitej ich nieściągalności. W ust. 3a tego artykułu dopuszczono natomiast możliwość umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach, tj. w sytuacji, gdy przewidziana w powołanym przepisie, całkowita nieściągalność nie zachodzi. O ile w ramach pierwszej z tych kategorii grupa przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, pozostawiający wąskie granice swobodnej oceny organu, to w przypadku umorzenia "w uzasadnionych przypadkach" okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w powołanym rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, dają organowi zdecydowanie szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to faktu, o którym już wspomniano, że w każdym przypadku, organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Szczególnie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, iż wobec zobowiązanego toczy się skuteczne postępowanie egzekucyjne, które może pozwolić na realizację ustawowych wierzytelności składkowych, organ nie stwierdził ponadto wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności, która stanowi ustawowy warunek umożliwiający umorzenie zaległości powstałych względem ZUS, określonych w art. 28 u.s.u.s. Ponadto organ rentowy niezwykle lakoniczne dokonał oceny sytuacji ekonomicznej zobowiązanego, zapewnił przy tym, że w sprawie nie doszło do upływu 10-letniego okresu przedawnienia zaległości składkowych, a wdrożona egzekucja daje możliwość przedłużenia okresu przedawnienia tychże składek. Zdaniem Prezesa ZUS należność składowa mogłaby być opłacona przez T. M. w formie dogodnego systemu ratalnego. Sąd zwraca uwagę na fakt, iż Prezes ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek przy obiektywnie trudnej sytuacji życiowej i finansowej zobowiązanego, wobec braku realnych perspektyw na podwyższenie poziomu jego dochodów, zdaniem organu odwoławczego, nie zachodzi w jego przypadku całkowita nieściągalność w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s., co jednak nie wpływa, w opinii składu orzekającego w niniejszej sprawie na możliwość rozważenia umorzenia zaległości składkowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2007r. sygn. akt: II GSK 264/07). Ponadto organ odwoławczy uznał, iż nie zachodzi w przypadku dłużnika ważny interes osoby zobowiązanej, który uzasadniałby zastosowanie umorzenia należności, pozostawiając poza rozważaniami, zdaniem Sądu istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., argumenty podnoszone przez zobowiązanego, takie jak brak majątku ruchomego i nieruchomego pozwalającego na egzekwowanie świadczeń, stwierdzony umiarkowany stopień niepełnosprawności, częściowa niezdolność do pracy, przyznany przez MOPS w G. zasiłek w kwocie [...] zł, dodatek mieszkaniowy z Urzędu Miasta w wysokości [...] zł., brak stałej pracy, dorywcze zbieranie surowców wtórnych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji opiera się na stwierdzeniu, iż Prezes ZUS odmawiając umorzenia należności składkowych uwzględniał sytuację ekonomiczną zobowiązanego, a argument że wielu płatników pomimo własnej, trudnej sytuacji ekonomicznej, wywiązuje się z nałożonego na nich obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne - można uznać nietrafny, w stosunku do trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej w jaką popadł płatnik. W opinii Sądu organ odwoławczy nie pochylił się nad trudną sytuacją socjalno-bytową zobowiązanego, który w żyje na granicy ubóstwa. Trudno zatem w sytuacji zobowiązanego podjąć się spłaty zaległości w formie, jak to stwierdził organ rentowy "dogodnego układu ratalnego", gdy jedyne źródło dochodów i to bardzo niepewne to zbieranie surowców wtórnych. Zabrakło w treści zaskarżonej decyzji skonfrontowania sytuacji bytowej strony z możliwością podjęcia takiej formy spłaty, gdyż system ratalny może pozostawać zbyt dotkliwy finansowo dla skarżącego. Organ odwoławczy nie skorzystał z możliwości przewidzianego przez ustawodawcę zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" mimo, że okoliczności tej konkretnej sprawy uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny, decyzja w kwestii umorzenia zaległości składkowych nie należy do błahych (vide: wyrok NSA z 20 marca 2007r. sygn. akt: II GSK 345/06), bo dotyczy przecież sfery elementarnych potrzeb czyli posiadania środków do przeżycia, a w sytuacji skarżącego rzutuje także na zapewnienie sobie chociażby minimum socjalnego przetrwania. Skarżący jako osoba schorowana, na schorzenia kręgosłupa oraz reumatyzm potrzebuje zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych na niezbędne lekarstwa. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy niniejszej Prezes ZUS winien w pierwszej kolejności rozważyć rzetelnie i wnikliwie rozpatrzyć całokształt okoliczności dotyczących sytuacji majątkowej zobowiązanego czyniąc zadość zasadom rzetelnej procedury administracyjnej. W szczególności, mając na względzie uznaniowy charakter ww. regulacji ("Zakład może umarzać należności") podjęte przez organ rozstrzygnięcie winno być wyczerpująco, przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ orzekając ponownie, winien rozważyć ewentualną możliwość umorzenia zaległości składkowych wobec zobowiązanego, w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz ww. rozporządzenia. Rozważenia wymagają również argumenty podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, brak rzetelnej informacji ze strony organu o poziomie zadłużenia, brak środków finansowych na ich pokrycie, zasiłek przyznany w ramach pomocy społecznej, przewlekła choroba i niepełnosprawność płatnika, brak środków na wykup niezbędnych leków, trudna sytuacja rodzinna, brak stałej pracy. Organ rentowy rozpatrujący sprawę winien stworzyć dokładny obraz sytuacji bytowej wnioskodawcy, mający odniesienie do funkcjonowania jego w życiu społecznym. Gdyż konieczność zapłaty zaległości składkowych przez T. M. może spowodować sięgnięcie przez niego, po większą pomoc finansową państwa, gdyż nie będzie w stanie dotrzymać warunków umowy nawet ratalnej , co z kolei może spowodować pogłębienie stanu ubóstwa, a zatem wyegzekwowanie tych zaległości od dłużnika, nie pozostanie w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela, co winien rozważyć organ odwoławczy (por. wyrok NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, LEX nr 321267). Zadaniem Prezesa ZUS było zbadanie zasadności wszystkich argumentów podniesionych przez dłużnika, a wynik tej oceny wraz z przytoczeniem konkretnych ustaleń przedstawić w uzasadnieniu swojej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Z decyzji organu musi również wynikać, iż organ nie pozostawił ich poza swoimi rozważaniami, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 w zw. z § 6 i § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz poniesienia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy z urzędu z 28 września 2002 r. (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) przyznano pełnomocnikowi skarżącego należne wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy udzielonej z urzędu. W przyznanej kwocie uwzględniono podatek od towarów i usług.