V SA/Wa 901/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania zwrotu środków wypłaconych w ramach rekompensaty utraconych dochodów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Gminy W. kwotę 2000 zł (dwa tysiące złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy W. od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał m. in. następujące okoliczności faktyczne i prawne: Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzją z dnia [...] września 2011 r. nakazał Gminie zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji środków Funduszu przekazanych Gminie za 2010 r. na podstawie art. 47 ust. 2 oraz 2 a pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych na zrekompensowane gminie dochodów utraconych na skutek zastosowania ustawowych zwolnień, o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji (...), w łącznej kwocie 157.971,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi: - dla kwoty 138.701,00 zł od dnia 15.10.2010 r. do dnia wpłaty, - dla kwoty 19.270,00 zł od dnia 7.01.2010 r. do dnia wpłaty Uznając bezzasadność odwołania od powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał że podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi przepis art. 47 ust. 2b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który stanowi, że w przypadku niezłożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2a pkt 2, gmina zwraca do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych otrzymane środki wykazane we wniosku, o którym mowa w ust. 2a pkt 1, wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 3 miesięcy od dnia upływy terminu do dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art. 47 ust. 2a pkt 2 ustawy. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma więc stwierdzenie czy uprawnione jest działanie Prezesa Zarządu Funduszu nakazujące Gminie zwrot wypłaconych kwot rekompensujących dochody utracone z tytułu zwolnień w przypadku, gdy Gmina złoży wniosek o wypłatę kwoty rekompensującej po terminie określonym w art. 47 ust. 2a pkt 2 ustawy o rehabilitacji czyli po dniu 25 marca roku następujacego po roku podatkowym. Organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z art. 47 ust. 2a ustawy o rehabilitacji gminy składają do Funduszu wnioski o wypłatę kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu zwolnień w terminach: 1) do dnia 31 lipca roku podatkowego- wykazując przewidywane roczne skutki zwolnień, wynikające z decyzji, dokonanych czynności cywilnoprawnych w formie aktów notarialnych oraz deklaracji i informacji podatkowych na dany rok podatkowy, według stanu na dzień 30 czerwca roku podatkowego, za który sporządzony jest wniosek; 2) do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym- wykazując faktyczne roczne skutki zwolnień, wynikające z decyzji, dokonanych czynności cywilnoprawnych w formie aktów notarialnych oraz deklaracji i informacji podatkowych na dany rok podatkowy, według stanu na dzień 31 grudnia roku podatkowego, za który sporządzany jest wniosek. Podkreślono również, że w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, iż złożenie wniosku o wypłatę kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu zwolnień do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym ("wniosku rozliczeniowego") ma charakter materialnoprawny. Dochowanie tego terminu- czyli złożenie przed jego upływem wniosku "rozliczeniowego" jest warunkiem uzyskania rekompensaty przez gminy. Organ II instancji zwrócił uwagę na to, że różnica pomiędzy terminem materialnym, a terminem procesowym sprowadza się do różnych płaszczyzn skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Uchybienie terminu procesowego wywołuje natomiast skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Strona może jednak bronić się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej, wnosząc prośbę o przywrócenie terminu, Z uwagi na powyższe nie złożenie przez gminę wniosku o wypłatę kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu zwolnień do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym ("wniosku rozliczeniowego") skutkować będzie utratą prawa do rekompensaty. W związku z tym, że termin ten ma charakter materialny, a nie procesowy i nie podlega on przywróceniu. Organ odwoławczy przypomniał, iż strona złożyła wniosek o wypłatę kwoty rekompensującej w dniu 31 marca 2011 r., a więc po terminie określonym w art. 47 ust. 2 a pkt 2 ustawy o rehabilitacji, dlatego pismem z dnia 20 maja 2011 r. Fundusz wezwał stronę do zwrotu rekompensaty, a w dniu [...] września 2011 r. wydał decyzję nakazującą zwrot środków. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez stronę, mówiącego o tym ze gmina zwraca do Funduszu otrzymane środki wraz z odsetkami naliczonymi od dnia otrzymania środków, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jedynie w przypadku niezłożenia wniosku o którym mowa w art. 47 ust. 2 a pkt 2 ustawy o rehabilitacji (...), natomiast fakt złożenia wniosku po terminie nie rodzi obowiązku zwrotu rekompensaty otrzymanej w ramach transzy według stanu na dzień 30 czerwca roku podatkowego, za który sporządzony jest wniosek, stwierdzono, że jest on bezzasadny. Na podstawie bowiem przepisu art. 47 ust. 2 a pkt 2 ustawy o rehabilitacji (...), ustawodawca z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2011 r. określił, że wniosek za rok poprzedni według stanu na dzień 31 grudnia roku podatkowego, za który sporządzony jest wniosek, należy złożyć w terminie do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym. Oznacza to, iż wniosek za rok 2010 r. sporządzony według stanu na dzień 31 grudnia 2010 roku winien zostać złożony w nieprzekraczalnym terminie do dnia 25 marca 2011 roku. Uprawnienie strony do złożenia przedmiotowego wniosku wygasło zatem z upływem tego terminu, zaś złożenie wniosku przez stronę w dniu 31 marca 2011 r. nie wywołuje skutków prawnych. Zdaniem organu II instancji podniesiony przez Stronę argument, iż ustawodawca nie wskazał, które przepisy ustawy o rehabilitacji (...) znajdują zastosowanie do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, również nie jest zasadny. Przepisy art. 47 ust. 2 a i 2b zostały dodane do ustawy o rehabilitacji przez art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 29 października 2010 roku o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw z mocą obowiązująca od dnia 1 stycznia 2011 r., bez okresu przejściowego. Stosuje się je zatem do stanów faktycznych istniejących w tej dacie zgodnie z zasadą działania nowego prawa wprost. Odnosząc się natomiast do wyznaczonego stronie w decyzji organu I instancji terminu, w jakim należy dokonać zwrotu środków wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, organ wskazał, iż na dzień wydania przedmiotowej decyzji niemożliwym było wskazanie (w decyzji) terminu do zwrotu środków określonego w art. 47 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, gdyż termin ten upłynął w dniu 25.06.2011 r. Wobec powyższego organ nakazał stronie zwrot określonej w decyzji kwoty w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji. Jednocześnie podkreślono, ,iż termin określony w art. 47 ust. 2 b ustawy o rehabilitacji wskazany został w wezwaniu do zwrotu środków wystosowanym do strony w dniu 20 maja 2011r. Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła gmina W. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej wskazany w art. 47 ust. 2a pkt 2 termin uznać należy za termin instrukcyjny- porządkowy (podobnie jak termin określony w § 5 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych). Wniosek ten wyciągnąć można także z treści art. 47 ust. 2 w/w ustawy gdzie wskazuje się, iż środki Funduszu przeznacza się również na zrekompensowanie gminom dochodów utraconych na skutek zastosowania ustawowych zwolnień, o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, w wysokości utraconych dochodów. Zdaniem gminy powodem wydania przepisu art. 47 ust.2a pkt 2 w/w ustawy jest fakt, iż wypłacając kwotę rekompensującą utracone dochody na skutek zwolnień na podstawie szacunków wynikających z wniosku składanego do dnia 31 lipca roku podatkowego (czyli wg stanu na dzień 30 czerwca roku podatkowego, w wysokości 50% kwoty wykazanej we wniosku) Fundusz po upływie roku podatkowego winien mieć pewność, czy w ogóle i w jakiej wysokości Gmina w danym roku podatkowym utraciła dochody z tytułu określonych zwolnień. Ponadto trudno znaleźć argument dlaczego Gmina miałaby zwracać do Funduszu (art. 47 ust. 2 b w/w ustawy) otrzymane środki wykazane we wniosku złożonym do dnia 31 lipca roku podatkowego, wraz z odsetkami, w sytuacji gdy rzeczywiście utraciła dochody z tytułu zwolnień wymienionych w tej ustawie oraz w sytuacji, gdy Fundusz jest zobligowany do rekompensaty utraconych dochodów w ich faktycznej wysokości – co również przemawia za tym, iż w/w termin uznać należy za instrukcyjny. Skarżący nie podzielił także poglądu organów obu instancji, iż nieistotnym w sprawie jest, że ustawodawca nie wskazał, które przepisy ustawy o rehabilitacji znajdują zastosowanie do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, bowiem z uwagi na moc obowiązująca tego przepisu od dnia 1 stycznia 2011 roku, bez okresu przejściowego, stosuje się go bowiem do stanów faktycznych istniejących w tej dacie zgodnie z zasadą działania nowego prawa wprost. Skarżący wyrażał pogląd, iż w momencie składania przez gminę "szacunkowego" wniosku o zwrot utraconych dochodów za 2010 rok (czyli do dnia 31 lipca 2010 roku) nie istniał (utracił bowiem moc z dniem 12 maja 2009 na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego) odpowiednik art. 47 ust. 2a pkt 2, czyli § 5 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia. Przepis ten wszedł bowiem w życie na mocy ustawy z dnia 29 października 2010 roku z dniem 1 stycznia 2011 roku. Do dnia dzisiejszego, zdaniem gminy, nie zostało także wydane nowe rozporządzenie na podstawie art. 47 ust. 7 w/w ustawy czyli akt wykonawczy w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Funduszu. Zdaniem Skarżącego, treść wydanej decyzji świadczy, iż organ pomimo skomplikowanego charakteru sprawy, niejasności przepisów wszelkimi negatywnymi skutkami takiego stanu rzeczy obarcza stronę postępowania. Decyzja od której wniesiono odwołanie, zdaniem odwołującego się – zawierała także wadliwe uzasadnienie (prawne). Skoro bowiem na całym etapie postępowania strona kilkakrotnie podkreślała argument, iż jej zdaniem wskazany w art. 47 ust. 2a pkt 2 termin uznać należy za termin instrukcyjny – porządkowy (odnosząc się w tym zakresie do innych przepisów i orzecznictwa) to organ wydający decyzję, w jej uzasadnieniu winien szczegółowo odnieść się do tej kwestii, opierając się na przepisach prawa, a nie ograniczać się jedynie do stwierdzenia, iż w trakcie postępowania poinformował o materialnoprawnym charakterze w/w terminu, czy wyrażając pogląd iż w/w termin ma charakter materialnoprawny i jako prekluzyjny nie jest przywracalny. Zdaniem Skarżącego decyzja winna podlegać uchyleniu także z tego powodu, iż w jej rozstrzygnięciu Prezes Zarządu Funduszu nakazał Gminie zwrot określonej w decyzji kwoty wraz z odsetkami w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji, a więc w terminie nie znajdującym oparcia w żadnym z obowiązujących przepisów, a wręcz przeciwnie w terminie sprzecznym z obowiązującymi przepisami. Bowiem zgodnie z art. 47 ust. 2b ustawy o rehabilitacji w przypadku niezłożenia wniosku, którym mowa w ust. 2a pkt 2, gmina zwraca do Funduszu otrzymane środki wykazane we wniosku, o którym mowa w ust. 2 a pkt1, wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 3 miesięcy od dnia upływu terminu do dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2 a pkt 2. Zatem organ nie miał prawa nakazać stronie zwrotu określonej w decyzji kwoty w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji bowiem jest to niezgodne (sprzeczne) z treścią ustawy. Podkreślono również, że organ I instancji nakazał Gminie W. zwrot otrzymanych środków wraz z odsetkami naliczonymi od dnia 15.10.2010 roku oraz od dnia 7.01.2011 roku, podczas gdy środki te wpłynęły na konto Gminy odpowiednio w dniu 18.10.2010 roku oraz w dniu 10.01.2011 roku. W wspomnianym wyżej przepisie mówi się jednak o zwrocie środków wraz z odsetkami naliczonymi od dnia ich otrzymania, co należy rozumieć że od dnia w którym wpłynęły ona na rachunek Gminy, a nie od dnia w którym został obciążony rachunek Funduszu. Poza tym wyrazić należy pogląd, iż treść art. 47 ust. 2b ma zastosowanie (co wynika z brzmienia tego przepisu) jedynie do przypadków nie złożenia wniosku "w ogóle", a nie do sytuacji gdy wniosek taki został złożony (wpłynął) po upływie określonego terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko Sąd zważył co następuje: Wniesienie skargi skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji aczkolwiek wskazać należy iż nie wszystkie zarzuty sformułowane w uzasadnieniu skargi uznać należy za trafne. Zdaniem sądu nie jest trafny zarzut skarżącej, jakoby termin o którym mowa w cytowanym zarówno przez organ jak i stronę przepisie art. 47 ust 2a pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 127 z 2011 r. poz. 721 ze zm.) miał charakter instrukcyjny (porządkowy). Przepis ten stanowi, że Gminy składają do Funduszu wnioski o wypłatę kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu zwolnień w terminach do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym- wykazując faktyczne roczne skutki zwolnień wynikające z decyzji, dokonanych czynności cywilnoprawnych w formie aktów notarialnych oraz deklaracji i informacji podatkowych na dany rok podatkowy według stanu na dzień 31 grudnia roku podatkowego za który sporządzony jest wniosek. Poszukując odpowiedzi na pytanie jaki charakter ma termin wskazany w w/w przepisie – czy jest to termin procesowy czy też materialnoprawny podkreślić trzeba, że za termin procesowy uważa się okres przewidziany do dokonania czynności procesowej przez podmioty i uczestników postępowania, natomiast terminem materialnoprawnym jest okres w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach publicznoprawnego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak w "Ordynacja podatkowa. Komentarz. Wyd. Unimex 2008, s.95). Podkreślenia wymaga, że terminy procesowe wywołują skutki w płaszczyźnie procesowej; w przypadku ich uchybienia mogą więc podlegać przywróceniu, natomiast terminy materialnoprawne od których zachowania należy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia, nie podlegają przywróceniu. Zatem w przypadku niezachowania terminu materialnoprawnego strona nie może skutecznie domagać się jego przywrócenia w oparciu o uregulowania procesowe O charakterze terminu decydują wiec skutki jakie przepis prawa wiąże z jego uchybieniem. W ocenie sadu nie ulega wątpliwości, ze termin "do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym" określony w treści omawianego przepisu powoduje wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony. Jest to wiec termin materialnoprawny, który zgodnie z utrwalonym stanowisku doktryny i judykatury nie może zostać przywrócony (por. m .in wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt V SA/WA 68/07 – lex nr 334289, wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 95/09 – lex nr 563313). Mając zatem na uwadze, że wniosek skarżącej o wypłatę kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu zwolnień został złożony w dniu 31 marca 2011 r. zasadnie odwołano się do treści art. 47 ust. 2b w/w ustawy. Przepis ten stanowi, że w przypadku niezłożenia wniosku o którym mowa w ust 2 a pkt 2 gmina zwraca do Funduszu otrzymane środki wykazane we wniosku o którym mowa w ust. 2 a pkt 1 wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty od dnia jej otrzymania w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 3 miesięcy od dnia upływu terminu do dnia złożenia wniosku o którym mowa w ust. 2a pkt 2. Zdaniem sądu organy obu instancji interpretując powyższy przepis popełniły jednak błąd polegający na tym, iż wadliwie określiły termin płatności odsetek od obu kwot podlegających zwrotowi. Wskazano bowiem, iż skarżąca obowiązana jest do zwrotu kwoty 138 701 ,00 zł z odsetkami od dnia 15 października 2010 r., oraz kwoty 19270,00 zł z odsetkami od dnia 7 stycznia 2011 r. i to w sytuacji gdy kwoty te wpłynęły na konto gminy odpowiednio w dniu 18 października 2010 r, oraz w dniu 10 stycznia 2011 r. W ocenie sadu decydujące znaczenie dla określenia początkowego terminu płatności odsetek dla obu w/w kwot powinny mieć odpowiednio daty 18 października 2010 r. i 10 stycznia 2011 r. Artykuł 47 ust. 2 b mówi przecież o obowiązku zwrotu otrzymanych środków (stosownej kwoty) wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty od dnia jej otrzymania. Nie budzi wiec wątpliwości, iż data otrzymania środków jest datą pojawienia się ich na rachunku Gminy. Zatem choćby z tego tylko powodu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Skarżąca ma bowiem racje wskazując iż organ bezpodstawnie nakazał stronie zwrot określonej w decyzji kwoty w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji. Takie rozstrzygniecie organów (w kwestii dotyczącej odsetek) nie znajduje uzasadnienia prawnego. Sąd stoi na stanowisku, iż wadliwy jest pogląd skarżącej jakoby art. 47 ust. 2b ustawy miał zastosowanie jedynie do przypadków nie złożenia przez Gminę wniosku o wypłatę w ogóle, nie zaś do sytuacji gdy wniosek taki został złożony po upływie określonego terminu. Treść powyższego przepisu, a przede wszystkim charakter wskazanego w nim terminu jest bowiem taki, że złożenie wniosku po tym terminie należy oceniać ( z prawnego punktu widzenia) tak jakby nie złożono go w ogóle. Innymi słowy nie ma różnicy czy wniosek został złożony po terminie czy też że nie złożono go wcale albowiem w obu przypadkach sytuacja gminy jest identyczna. Sad nie podziela wywodów skarżącej dotyczących znaczenia jakie ma brak przepisów przejściowych w ustawie z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 226 z 2010 poz. 1775) Na mocy art. 1 pkt. 20 tejże ustawy do art. 47 po ust. 2 dodano ust 2a i 2b w brzmieniu wcześniej cytowanym. Z kolei jej art. 14 wskazuje, że wchodzi ona w życie ( z pewnymi wyjątkami) z dniem 1 stycznia 2011 r. Oznacza to, iż stosuje się ją do stanów faktycznych, które istniały w dniu 1 stycznia 2011r. zgodnie z przywołaną przez organ zasadą działania nowego prawa wprost. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. a p.p.s.a uchylono zaskarżoną decyzję.