V SA/Wa 910/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant - st. spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz E. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi E. K. (dalej: "skarżąca", "strona") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "organ II instancji") organ odwoławczy z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2017 r. ustalającą stronie wysokość dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za okres sprawozdawczy 06/2016 w kwocie 0,00 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych ustalił stronie wysokość dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego A. A. za okres sprawozdawczy 06/2016 w kwocie 0,00 zł. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę zaskarżonej decyzji. Strona wyjaśniła, iż na miejsce pracownika, któremu w marcu 2016 r. wygasła umowa, została zatrudniona w dniu 4 kwietnia 2016 r. osoba niepełnosprawna A. A., która o swojej niepełnosprawności poinformowała w dniu 5 maja 2016 r. Strona wskazuje, iż A. A. posiadała orzeczenie o niepełnosprawności wydane 31 marca 2016 r., jednak zataiła ten fakt, ponieważ obawiała się, że nie zostanie przyjęta do pracy. Strona wyjaśnia również, iż jako pracodawca przejęła obowiązki pracownika, któremu wygasła umowa, w związku z czym nie było potrzeby zatrudniania kolejnego pracownika w celu wzrostu zatrudnienia netto. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją wydaną w dniu [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa, strona nie spełniła warunków przewidzianych w art. 26b ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511, ze zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji"), a zatem miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia tego pracownika nie przysługuje. Organ II instancji podkreślił, iż stosownie do art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji, dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, o którym mowa w art. 26a tej ustawy, które stanowi pomoc publiczną na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str, 1), jest udzielane zgodnie z ww. rozporządzeniem Komisji. W myśl art. 59 w zw. z art. 58 ww. rozporządzenia Komisji ma ono zastosowanie do pomocy publicznej udzielanej po 1 stycznia 2015 r. W odniesieniu do dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych należy je zatem stosować począwszy od dofinansowania należnego za miesiąc styczeń 2015 r. Jednym z warunków udzielenia pomocy, o której mowa w tym rozporządzeniu jest wykazanie, że pomoc wywołuje "efekt zachęty". Dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego jest instrumentem zachęty do zatrudniania osób niepełnosprawnych. Z tego wzglądu decydujące znaczenie ma wykazanie zgodnie z art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji (...) wzrostu netto zatrudnienia ogółem i wzrostu netto zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych (tzw. efekt zachęty). Zdaniem organu odwoławczego z dokumentów przedłożonych przez stronę wynika, iż ubiega się ona o wypłatę dofinansowania za okres sprawozdawczy 06/2016 do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego A. A., która została zatrudniona w dniu 4 kwietnia 2016 r. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane zostało w dniu 31 marca 2016 r., natomiast jak wynika z oświadczenia pracodawcy z dnia 30 listopada 2016 r. oraz oświadczenia zatrudnionego pracownika niepełnosprawnego z dnia 5 maja 2016 r., orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wpłynęło do pracodawcy w dniu 5 maja 2016 r. Tym samym, w dniu podpisania umowy pracodawca nie posiadał orzeczenia o stopniu niepełnosprawności zatrudnionego pracownika. Zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy o rehabilitacji osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia przedstawienia pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność. W świetle przepisów, pracownik został zatem zatrudniony jako osoba pełnosprawna. Nie jest więc możliwe uznanie, że pracownik został zatrudniony w ramach efektu zachęty, a tym samym brak jest podstaw do uzyskania dofinansowania do wynagrodzenia tego pracownika. Odnosząc się do argumentów strony organ II instancji wyjaśnił, iż o wystąpieniu efektu zachęty - przy spełnieniu innych warunków - można mówić jedynie wtedy, gdy pracodawca w dniu podpisywania umowy o pracę jest w posiadaniu ważnego orzeczenia o niepełnosprawności zatrudnianej osoby. Należy ponownie podkreślić, iż w świetle przepisów ustawy o rehabilitacji jednym z warunków koniecznych do spełnienia efektu zachęty jest przedstawienie pracodawcy ważnego orzeczenia najpóźniej w dniu zawarcia umowy o pracę. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż przesłanką wyjściową do ustalenia efektu zachęty jest posiadanie przez pracodawcę wiedzy, że zatrudnia osobę niepełnosprawną w rozumieniu ustawy o rehabilitacji. W przeciwnym przypadku pracodawca nie mógł zostać przekonany do zatrudnienia tej osoby tym, że będzie mógł na nią uzyskać pomoc na zatrudnienie osób niepełnosprawnych. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za okres 06/2016 r. w kwocie 0,00 zł. Od powyższej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz dowolną ocenę materiału dowodowego skutkującą błędnym uznaniem, że skarżącej nie należy się dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za czerwiec 2016 r., 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezesa Zarządu PFRON w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o wysokości dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za czerwiec 2016 r. w kwocie 1.725,00 zł, 3) art. 2a ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiocie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za czerwiec 2016 r., 4) art. 26b ust. 4 pkt 5 ustawy o rehabilitacji poprzez niezastosowanie, skutkujące błędnym uznaniem, że skarżącej nie należy się dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za czerwiec 2016 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności tej działalności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego unormowania jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. nr 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Wskazane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga również to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże na podstawie art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji jeżeli zatrudnienie nowych pracowników niepełnosprawnych w danym miesiącu, u pracodawcy wykonującego działalność gospodarczą, nie powoduje u tego pracodawcy wzrostu netto zatrudnienia ogółem i wzrostu netto zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych miesięczne dofinansowanie na nowo zatrudnionego pracownika niepełnosprawnego nie przysługuje, jeżeli jego zatrudnienie nastąpiło w wyniku rozwiązania umowy o pracę z innym pracownikiem, chyba że umowa o pracę uległa rozwiązaniu: 1) z przyczyn określonych w art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy; 2) za wypowiedzeniem złożonym przez pracownika; 3) na mocy porozumienia stron; 4) wskutek przejścia pracownika na rentę z tytułu niezdolności do pracy; 5) z upływem czasu, na który została zawarta; 6) z dniem ukończenia pracy, dla której wykonania była zawarta. Natomiast zgodnie z art. 26b ust. 5 ww. ustawy jeżeli nie są spełnione warunki, o których mowa w ust. 4, miesięczne dofinansowanie na nowo zatrudnionego pracownika niepełnosprawnego przysługuje w przypadku gdy jego miejsce pracy powstało w wyniku: 1) wygaśnięcia umowy o pracę; 2) zmniejszenia wymiaru czasu pracy pracownika - na jego wniosek. Przedstawione ograniczenie związane z zatrudnianiem nowych pracowników niepełnosprawnych ma na celu wyeliminowanie sytuacji, gdy pracodawca zwalnia pracowników pełnosprawnych po to, by na ich stanowisku zatrudnić osobę niepełnosprawną uprawniającą do uzyskania dofinansowania lub innej pomocy ze środków publicznych. Dla ustawodawcy krajowego obowiązek ustanowienia takiej regulacji wynika z art. 33 rozporządzenia nr 651/2014 (zob. Włodarczyk Mirosław (red.), Ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Komentarz do art. 26a, opublikowano: WK 2015). Dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego jest instrumentem zachęty do zatrudniania osób niepełnosprawnych. Z tego wzglądu należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż decydujące znaczenie ma wykazanie zgodnie z art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji (...) wzrostu netto zatrudnienia ogółem i wzrostu netto zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 2a ustawy osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia przedstawiania pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność (ust. 1). Należy wskazać, iż art. 2a dodany do ustawy na skutek nowelizacji dokonanej ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw. Określa on sposób ustalenia terminu, od którego wlicza się pracownika do stanu zatrudnieniu osób niepełnosprawnych na podstawie orzeczeń potwierdzających niepełnosprawność przedstawionych pracodawcy począwszy od dni 1 stycznia 2011 r. Do orzeczeń przedstawionych pracodawcy po dniu 31 grudnia 2010 roku ma zatem zastosowanie ogólna zasada wynikająca z art. 2a ust. 1, w myśl której niezależnie od określonej w orzeczeniu daty powstania niepełnosprawności lub jej stopnia osobę legitymującą się takim orzeczeniem wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia przedstawienia ważnego orzeczenia potwierdzającego tę niepełnosprawność. Wyjątkowo dopuszczalne jest wliczenie osób do stanu zatrudnienia w okresie przed przedstawieniem orzeczenia na podstawie analizy ex post. W niniejszej sprawie A. A. posiadała orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 31 marca 2016 r., ważne do dnia 31 marca 2019 r. wskazujące, iż niepełnosprawność istnieje od dnia 29 maja 2008 r. a ustalony stopień niepełnosprawności dokumentuje się od dnia 16 lutego 2016 r. Zdaniem Sądu, istnieją zatem podstawy do uznania wysokości miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za miesiąc czerwiec, po dniu złożenia nowemu pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność. Efekt zachęty polega na tym, że miesięczne dofinansowanie przysługuje na pracowników niepełnosprawnych, którzy po zatrudnieniu u pracodawcy prowadzącego działalność gospodarczą powodują wzrost netto zatrudnienia ogółem oraz wzrost netto zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych, a nie na tym - jak to przedstawia w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy - czy pracodawca w dniu podpisywania umowy o pracę jest w posiadaniu ważnego orzeczenia o niepełnosprawności zatrudnianej osoby. Formułując tezę, iż w świetle przepisów ustawy o rehabilitacji jednym z warunków koniecznych do spełnienia efektu zachęty jest przedstawienie pracodawcy ważnego orzeczenia najpóźniej w dniu zawarcia umowy o pracę, organ II instancji nie wskazuje w istocie na żadne przepisy ustawy o rehabilitacji, które by wspierały powyższy pogląd. Cytowana zarówno przez organy administracji i skarżącą treść przepisu art. 2a ust. 1 ustawy o rehabilitacji jest jednoznaczne i odnosi się do momentu przedstawienia pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność, a nie chwili zawarcia umowy o pracę. Słusznie wskazuje się w komentarzach do ustawy o rehabilitacji, iż ujawnienie informacji o niepełnosprawności, stopniu niepełnosprawności, a także o szczególnych schorzeniach jest uprawnieniem pracownika, chyba że przepisy dotyczące naboru do pracy w określonych zawodach wyraźnie tego wymagają. Oznacza to, że osoba, której niepełnosprawność została formalnie potwierdzona jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 1, albo prawomocnym wyrokiem sądu, może go nie przedstawiać podmiotowi zatrudniającemu. Pracodawca nie może również żądać od pracownika dokumentów potwierdzających niepełnosprawność albo jej stopień. Podkreślenia wymaga również to, że pracownik ma prawo w każdym czasie wycofać ze swoich akt osobowych orzeczenie o stopniu niepełnosprawności bądź dokument równorzędny. Wycofanie to odbywa się na ogół na żądanie pracownika zgłoszone na piśmie ze wskazaniem konkretnej daty. Pracodawca powinien zachować w aktach kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności - albo dokumentu równorzędnego - na której powinna zostać wskazana data wycofania tego dokumentu z akt osobowych pracownika (tożsama z datą zaznaczoną na pisemnym żądaniu pracownika). Od tej daty pracodawca nie ma prawa wliczać pracownika, który wycofał orzeczenie, do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych (zob. Włodarczyk Mirosław (red.), Ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Komentarz do art. 2a, opublikowano: WK 2015). Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że zostały naruszone przepisy prawa materialnego art. 2a ustawy o rehabilitacji, a w konsekwencji również art. 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W toku ponownego rozpoznania sprawy w tej części organ uwzględni przedstawioną wykładnię art. 2a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, następnie dokona analizy w kontekście prawidłowego zastosowania ww. przepisu, mając na względzie bezsporność ustalonego stanu sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 ust. 1 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.