V SA/Wa 914/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia do zwrotu części dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości; oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę B. (zwaną dalej: skarżącą) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów z [...] stycznia 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2012 r. nr [...], określającą kwotę zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej w kwocie 500.346,06 zł wraz z odsetkami. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym i prawnym: W 2010 r. skarżąca otrzymała dotację celową z rezerw celowych z części 83 poz. 26 budżetu państwa przeznaczoną na dofinansowanie zadań własnych realizowanych w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w łącznej kwocie 2.825.855 zł. W związku z powyższym [...] września 2010 r. została zawarta pomiędzy Wojewodą [...], a skarżącą umowa, aneksowana w dniu [...] października 2010r., o udzielenie dotacji na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. Skarżąca zgodnie z umową została zobowiązana do przedłożenia rozliczenia wykorzystania dotacji w terminie do 15 stycznia 2011 r. Skarżąca przedłożyła takie rozliczenie, z którego wynikało, że na realizację zadania w żadnym stopniu nie przeznaczyła środków własnych. Całkowity koszt realizacji zadania wyniósł 2.501.730,28 zł i w 100% został sfinansowany z dotacji celowej bez udziału środków skarżącej gminy. Ponadto skarżąca dokonała zwrotu niewykorzystanej dotacji w wysokości 324.124,72 zł. Realizacja wydatków ze środków własnych skarżącej powinna stanowić co najmniej 20% kosztów realizacji zadania tj. 500.346,06 zł. W związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w zakresie rozliczenia przyznanej dotacji celowej, pismem z [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - decyzją z [...] września 2012 r. zobowiązał skarżącą do zwrotu kwoty 500.346,06 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że na realizację wskazanego zadania skarżąca przeznaczyła jedynie kwotę dotacji, a zatem zadanie to zostało sfinansowane w całości ze środków pochodzących z dotacji celowej. W świetle art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), co najmniej 20% tej kwoty powinno pochodzić ze środków własnych gminy. Skarżąca 17 października 2012 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 128 ust. 2 ustawy finansach publicznych, art. 2 i art. 167 ust. 4 Konstytucji RP. Dla uzasadnienia swojego stanowiska gmina powołała się na stanowisko przedstawione w piśmie Ministerstwa Edukacji Narodowej z [...] lipca 2010 r. nr [...] oraz na fakt, że w treści umów zawartych pomiędzy Wojewodą [...] a skarżącą w żaden sposób nie zastrzeżono obowiązkowego udziału w realizacji zadania środków własnych Gminy. Minister Finansów zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2012 r. Organ odwoławczy przede wszystkim zauważył, że na podstawie umowy z [...] września 2010 r., skarżąca otrzymała dotację na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. Jako podstawę prawną zawartej umowy wskazano m.in. art. 150 i art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Ministra, zarówno interpretacja literalna, jak i systemowa art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych są jednoznaczne. Minister podkreślił, że żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie stanowi, by dotacje celowe na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym, mogły być przyznane w wyższej wysokości, bądź też by dotacje celowe były przyznawane w pełnej wysokości realizowanego zadania. Art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stanowi jedynie, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Minister podkreślił, że ustawodawca wyraźnie rozgranicza pojęcie "dofinansowania" i "finansowania" realizacji zadań publicznych. Zdaniem Ministra w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają zasady ogólne wynikające z art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w którym ustawodawca odwołuje się wprost do dotacji celowych, do proporcji, i w którym dodatkowo jest mowa o dofinansowaniu określonych zadań (analogicznie jak w art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Minister - powołując się orzecznictwo tutejszego Sądu - stwierdził, ze użycie w art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz w art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty wyrazu "dofinansowanie" oznacza, że środki z budżetu państwa w postaci dotacji celowej mają na celu jedynie wsparcie realizacji określonego zadania własnego gminy (a takim jest świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów). W związku z tym, jednostki samorządu terytorialnego nie mogą być zwolnione z obowiązku ponoszenia chociażby części kosztów realizacji określonych zadań własnych. Organ II instancji zauważył, że obowiązujący od 1 stycznia 2010 r. art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jest przepisem określającym jedynie poziom dotacji celowej, który nie może być przekroczony, chyba że przepisy ustaw odrębnych stanowią inaczej. Żaden z obowiązujących przepisów nie stanowi natomiast, by jednostki samorządu terytorialnego korzystały ze zwolnienia z ww. obowiązku realizacji wymienionych zadań własnych. Ponadto Minister nie podzielił poglądu zaprezentowanego w powołanym przez skarżącą w odwołaniu piśmie Ministra Edukacji Narodowej, gdyż zaprezentowana w nim interpretacja jest błędna. Minister wskazał, że zgodnie z art. 169 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Wobec tak sformułowanych przesłanek kwestia obowiązku zwrotu dotacji, jako pobranej w nadmiernej wysokości, zdaniem organu nie budzi wątpliwości. W skardze z 7 lutego 2013 r. do tutejszego Sądu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa: art. 90r ustawy z 19 listopada 2004r. o systemie oświaty, art. 128 ust. 2 ustawy finansach publicznych oraz art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 107 kpa. W motywach skargi skarżąca wskazała, że z umowy zawartej z Wojewodą [...] w przedmiocie spornych dotacji nie został wskazany wymóg ponoszenia środków własnych przez Gminę. Ponadto skarżąca - podobnie jak w odwołaniu - powołała się na stanowisko przedstawione w piśmie Ministerstwa Edukacji Narodowej z [...] lipca 2010 r. nr [...], zgodnie z którym przyznawanie dotacji na zasiłki i stypendia uczniowskie nie wymaga udziału własnego gmin, służącego współfinansowaniu. Zdaniem skarżącej żądanie udziału własnego gmin w wysokości 20% kosztów realizacji zadania powodowałoby nieoczekiwane obciążenie budżetu jednostki. Wnosząca skargę powołała się także na treść pisma [...] Urzędu Marszałkowskiego w K. z [...] czerwca 2010r. kierowanego do Wójta Gminy H. oraz pisma adresowanego do Prezydenta Miasta B. z [...] września 2010r., dotyczących ustalenia 80% poziomu dotacji z budżetu państwa. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Pismem z 28 marca 2013r. skarżąca wniosła o dołączenie do akt sprawy i uwzględnienie pisma Ministerstwa Edukacji Narodowej Departamentu Współpracy z Samorządem Terytorialnym z [...] stycznia 2013r. oraz pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydziału Polityki Społecznej z [...] lutego 2013r. wraz z załącznikami. Pisma te w opinii skarżącej wskazują na brak podstaw do obciążenia Gminy B. kwotami wskazanym w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz, U. Nr, 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm. dalej jako p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Podstawowym celem sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania jest eliminowanie z porządku prawnego aktów administracyjnych a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia Sąd stanął na stanowisku, iż organy administracji zarówno przy wydawaniu decyzji w I jak i w II instancji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd oddalił skargę jako bezzasadną. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd podziela w całości stanowisko, które prezentował wielokrotnie w podobnych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (patrz m.in. wyrok z 3 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2105/11 od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12 oddalił skargę kasacyjną, a także inne wyroki z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1437/12, z 27 września 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1025/13, pub. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.qov.pl). Od dnia 1 stycznia 2010r. weszła w życie ustawa z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, która w przepisie art. 128 ust. 1 stanowi, że udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy, natomiast zapis ust. 2 brzmi - kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba, że odrębne ustawy stanowią inaczej. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, a jego wykładnia literalna nie budzi wątpliwości. Termin ."dofinansowanie" oznacza sfinansowanie jakiegoś zadania w części, nie w całości. Gdyby tak było, ustawodawca użyłby innego określenia, np. "sfinansowanie" czy "sfinansowanie w całości". Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, sięgnął do protokołu z posiedzenia sejmowej Komisji Finansów Publicznych z 8 lipca 2009 r., nr 180, Biuletyn z posiedzenia 2499A/I z którego wynika, że art. 128 ustawy o finansach publicznych przeszedł bez poprawek i nie było na posiedzeniu w ogóle żadnej dyskusji odnośnie zawartych w nim unormowań. To, iż pod rządami poprzedniej ustawy o finansach publicznych możliwe było sfinansowanie przedmiotowego zadania w 100% z dotacji celowej, nie może stanowić argumentu przemawiającego za tym, że nadal jest to możliwe. Ustawodawca wprowadzając w 2009 r. przepis art. 128 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wyraźnie określił poziom dofinansowania zadania własnego gminy związanego z udzielaniem pomocy materialnej dla uczniów. Należy uznać, że całkowity koszt zrealizowanego zadania powinien zostać najwyżej w 80% sfinansowany ze środków budżetu państwa, natomiast 20% winna wyłożyć dana gmina. Sąd podziela tym samym stanowisko Wojewody [...] oraz Ministra Finansów odnoszące się do tego problemu. Niesporne jest między stronami uznanie, iż ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest "odrębną ustawą" w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, jednakże żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie określa procentowego udziału dofinansowania przedmiotowego zadania. Art. 90b ustawy o systemie oświaty jedynie ogólnie określa źródła finansowania pomocy materialnej dla uczniów, a art. 90r stanowi tylko, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Ustawa ta nie reguluje więc w odmienny sposób pomocy materialnej dla uczniów i brak w niej wyłączenia stosowania art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. Taką regulację zawiera, na przykład, ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267 poz. 2259). W związku z powyższym w niniejszej sprawie pobrano środki finansowe wyższe, niż konieczne, wynikające z limitu procentowego określonego w ustawie o finansach publicznych, zasadnie więc organ określił kwotę części dotacji celowej podlegającej zwrotowi. Z tych też powodów nie można się zgodzić ze stanowiskiem prezentowanym w skardze, iż decyzje organów naruszają art. 90r ustawy z 19 listopada 2004r. o systemie oświaty. Wskazać należy, że jednostki samorządu terytorialnego nie mogą być zwolnione z obowiązku ponoszenia choćby części kosztów realizacji zadań własnych w zakresie udzielania pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. Chybiony jest także zarzut dotyczący braku stosownego zapisu w umowie z [...] września 2010r., gdyż umowa dotyczyła dofinansowania (uzupełnienia) świadczeń socjalnych dotacją celową z budżetu, co nie zmienia faktu, że zadania własne gminy finansowane są w zasadzie ze środków własnych jednostki. Przy tym wspomniane przez autora skargi nieoczekiwane obciążenie budżetu gminy jest wątpliwe, gdyż ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych weszła w życie 1 stycznia 2010 r., nie można zatem stwierdzić, ze wprowadzenie do obrotu prawnego art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych miało charakter niespodziewany i Gmina podpisując umowę w dniu [...] września 2010r. nie byłaby przygotowana na wydatki. Ponadto Sąd nie stwierdził, aby organy administracji w niniejszej sprawie prowadziły postępowanie z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, jak wskazała na to skarżąca, gdyż prawidłowe stosowanie obowiązujących przepisów prawa nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pragnie zwrócić ponadto uwagę na to, że interpretacja Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2010 r. - w świetle powyższych rozważań dotyczących art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych - jest błędna, a nadto nie miała dla organu mocy wiążącej. Podobnie jak pisma wskazane w treści skargi i treść pisma z 28 marca 2013r. nie mają one znaczenia dla prowadzonej obecnie sprawy. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że organy administracji w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, należycie go oceniły, zaś wydane na jego podstawie decyzje odpowiadają prawu. Z tych względów Sąd - w oparciu o art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.