V SA/Wa 916/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2008r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez M. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] maja 2008r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] września 2007r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: M. O. w dniu [...] czerwca 2004 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 rok. We wniosku wnioskodawca zadeklarował powierzchnię 1,11 ha działek rolnych. Decyzją z [...] stycznia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał wnioskowaną płatności w pełnej wysokości 293,04 złotych. Następnie w dniu [...] maja 2005 r. M. O. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w K. kolejny wniosek o przyznanie płatności z powyższego tytułu na 2005 rok, deklarują taką samą powierzchnię. W dniu [...] sierpnia 2005 roku w gospodarstwie producenta przeprowadzono kontrolę na miejscu i w jej wyniku ustalono, że ogólna powierzchnia gospodarstwa wynosi 0,93 ha, a nie jak deklarował we wnioskach 1,11 ha. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z [...] maja 2006 r. odmówił przyznania skarżącemu płatności z tytułu ONW na rok 2005. Postanowieniem z [...] sierpnia 2007 r. Prezes ARiMR wszczął postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW przyznanych skarżącemu na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] stycznia 2005r. na 2004r. Następnie decyzją z [...] września 2007 r. Prezes ARiMR ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW za 2004r., na kwotę 293,04 zł. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] maja 2008r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2007 r. W uzasadnieniu organ podniósł, iż płatności z tytułu ONW na rok 2004, przyznane skarżącemu decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K., zostały zrealizowane i przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku. Tak, więc z dniem otrzymania ww. decyzji przez stronę rozpoczęte zostało pięcioletnie zobowiązanie prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW o łącznej powierzchni 1,11 ha. Wnioskodawca w złożonym w 2004 roku wniosku o przyznanie płatności z tytułu ONW, zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni 1,11 ha. Organ wskazał, iż w wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2005r., w obecności skarżącego, powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,93 ha. W związku z tym producent rolny nie spełnił warunku prowadzenia na powierzchni deklarowanej do płatności z tytułu ONW działalności rolniczej przez okres 5 lat począwszy od 2004 r., do której zobowiązał się składając wniosek o przyznanie tych płatności. Wskutek czego przyznana płatność miała charakter płatności nienależnej. Wyjaśnił również, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem ONW, w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem producent rolny zwraca całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania, jeżeli zaniechanie to nastąpiło, m.in. na wszystkich działkach rolnych położonych na obszarze ONW, czy też na części działek rolnych położonych na obszarze ONW, a łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi mniej niż hektar. W konsekwencji organ zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW wraz z odsetkami. Pismem z 16 maja 2008r. M. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2008r. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia i dokonanie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym sprawy. Skarżący w szczególności zakwestionował sposób przeprowadzenia (brak obecności skarżącego przy przeprowadzaniu kontroli) i wyniki kontroli powierzchni gruntu. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z 10 lutego 2009r., sygn. akt V SA/Wa 1696/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2007r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stanął na stanowisku, iż wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania winno zostać poprzedzone wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji, na mocy której skarżącemu przyznano płatności ONW na rok 2004. W konsekwencji Sąd uznał, iż Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydając decyzję z [...] maja 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2007r. dopuścił się istotnej obrazy przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, co miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wyrokiem z 23 marca 2010r., II GSK 493/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił opinii prawnej wskazującej, iż w każdej sytuacji wydanie decyzji ustalającej nienależnie pobrane płatności musi być poprzedzone wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji przyznającej taką płatność. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, powołując się § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW, że udzielenie płatności powiązane jest ze zobowiązaniem producenta rolnego, w szczególności w zakresie prowadzenia działalności rolniczej na minimalnym areale wynoszącym co najmniej 1 hektar. Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia ONW płatność przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na wniosek producenta rolnego. NSA zauważył, iż w przypadku ustalenia w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzanej po wydaniu decyzji, że minimalny areał jest mniejszy od deklarowanego we wniosku, mogą zachodzić różne sytuacje. W przypadku, gdy producent rolny zadeklarował we wniosku prowadzenie działalności rolniczej na działkach ONW, których rzeczywista powierzchnia jest mniejsza od wskazanej we wniosku już w chwili jego składania, mogłoby to oznaczać ujawnienie nieznanych organowi nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydawania decyzji, odpowiadające podstawie wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Do chwili uchylenia w trybie wznowienia postępowania w obrocie pozostawałaby natomiast decyzja w przedmiocie przyznania płatności ONW wydana w oparciu o wskazane we wniosku dane niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy istniejącym w chwili wydawania decyzji. Możliwe byłoby również zastosowanie sankcji polegających na wykluczeniu ze wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich pod warunkiem zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 72 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady nr 1257/1999 w sprawie rozwoju obszarów wiejskich Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). Zdaniem NSA i nna sytuacja zachodzi wtedy, gdy rolnik we wniosku prawidłowo wskazuje powierzchnię działek, lecz nie dotrzymuje zobowiązania o jakim mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW i zaprzestaje prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich lub na części działek na obszarze ONW. W takich okolicznościach decyzja o przyznaniu płatności nie jest wadliwa i zaniechanie prowadzenia działalności nie jest podstawą do jej wzruszenia w trybie wznowienia postępowania. Zastosowanie znajduje natomiast § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW, zgodnie z którym, między innymi, producent rolny zwraca całość płatności w przypadku zaniechania działalności rolniczej na części działek rolnych położonych na obszarze ONW, gdy łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi mniej niż hektar. W takiej sytuacji brak kompetencji do wydania decyzji przez kierownika biura powiatowego ARiMR, który zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia ONW jest organem właściwym do wydawania decyzji w przedmiocie zmniejszenia albo wstrzymania płatności. W związku z powyższym Sądu II instancji wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakładając, że wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranej płatności zawsze wymaga wzruszenia decyzji o przyznaniu tejże płatności, przyjął ustalenia w zakresie uniemożliwiającym ocenę, czy i ewentualnie która z omawianych sytuacji zachodziła w niniejszej sprawie. Nie jest jasne, czy beneficjent we wniosku wskazał działki tożsame z tymi, co do których w toku kontroli stwierdzono mniejsze od deklarowanych powierzchnie, czy też zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na części działek. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego stosowano pojęcia "gospodarstwa rolnego" i "działki rolnej", które nie są tożsame i w związku z tym w uzasadnieniu wyjaśnił, co należy rozumieć przez powyższe pojęcia . Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W oparciu o treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 493/09 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien ustalić, czy producent rolny zadeklarował we wniosku prowadzenie działalności rolniczej na działkach ONW, których rzeczywista powierzchnia jest mniejsza od wskazanej we wniosku już w chwili jego składania, czy też zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich lub na części działek na obszarze ONW. Ustalenie powyższego miało doprowadzić, do odpowiedzi, czy wydanie decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności ONW winno być poprzedzone wyeliminowaniem z obiegu prawnego decyzji przyznającej skarżącemu płatność ONW. W tym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważa, iż producent rolny we wniosku złożonym w dniu [...] czerwca 2004r. o przyznanie płatności ONW, zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni 1,11 ha przez okres pięciu lat. Okres pięcioletniego zobowiązania prowadzenia działalności rolniczej na deklarowanej powierzchni 1,11 ha rozpoczął swój bieg w dacie doręczenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z [...] stycznia 2005r., tj. 4 kwietnia 2005r. Jednakże kontrola na miejscu (w dniu [...] sierpnia 2005r.) wykazała, iż skarżący zaprzestał działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW, gdyż stwierdzona w toku kontroli powierzchnia działek rolnych wynosiła 0,93 ha. W związku z powyższym zgodzić się należy z organem, iż skarżący nie spełnił warunku prowadzenia na powierzchni deklarowanej do płatności z tytułu ONW działalności rolniczej przez okres 5 lat począwszy od 2004r., do której zobowiązał się składając wniosek o przyznanie tych płatności. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW, w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem producent rolny zwraca całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania, jeżeli zaniechanie to nastąpiło, m.in. na wszystkich działkach rolnych położonych na obszarze ONW, czy też na części działek rolnych położonych na obszarze ONW, a łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi mniej niż hektar. W konsekwencji kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW przez M. O. wynosi 293,04 złotych wraz z odsetkami naliczonymi od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. W myśl § 9 ust. 4 rozporządzenia ONW, zwrot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków z tytułu płatności ONW następuje w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (obecnie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) Prezes Agencji ustalał w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie pobranych środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej. Art. 71 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.Urz. WE L z 2004r., Nr 153, poz. 30) stanowi, iż w przypadku zaistnienia nienależnych płatności, indywidualny beneficjent środka rozwoju obszarów wiejskich jest zobowiązany do zwrotu kwoty zgodnie z art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 327 z 12.12.2001). Zgodnie z art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz w myśl art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3, odsetki obliczane są za okres między powiadomieniem, a obowiązkiem rolnika do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadku zwrotu kwot pieniężnych. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż nie zostały naruszone przepisy ustawy z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich, gdyż nie znalazły one zastosowania w przedmiotowej sprawie. W zakresie płatności ONW zastosowanie miała ustawa z 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), której przepisy nie zostały naruszone. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego błędów dokonanych w pomiarach gruntu oraz braku obecności przy pomiarach skarżącego, uznać należy je za bezzasadne. W tym miejscu trzeba zauważyć, iż organ w żaden sposób nie podważył okoliczności wskazującej, iż skarżący jest właścicielem działek gruntu nr 278/9 o powierzchni 1,11 ha (na co wskazuje m.in. zawiadomienie z [...] września 2002r. Sądu Rejonowego [...] w K., [...] sygn. akt [...] – załączone do skargi), organ natomiast wskazał, iż skarżący zaprzestał działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW, gdyż stwierdzona w toku kontroli powierzchnia działek rolnych wynosiła 0,93 ha. Odnosząc się zaś do twierdzenia, iż sam skarżący nie był obecny przy dokonywaniu kontroli na miejscu, należy wskazać, iż przy tej kontroli był obecny pełnomocnik skarżącego (ojciec), o czy świadczą twierdzenia pełnomocnika skarżącego zawarte w skardze (karta 3 akt sądowych) i Protokole rozprawy z 29 czerwca 2010r. W związku z tym należy uznać, iż skarżący (pełnomocnik) mógł odnieść się do ustaleń zawartych w protokole z kontroli, czego w żaden sposób nie uczynił. W protokole brak jest jakiejkolwiek wzmianki wskazującej na wadliwość dokonanych ustaleń, brak jest także zapisu, który potwierdzałby, iż ojciec skarżącego wnosił zastrzeżenia i że został przymuszony do podpisania protokołu. W związku z powyższym i wobec braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych, ustalenia dokonane przez organ uznać należy za prawidłowe. Co więcej trzeba wskazać, iż decyzją z [...] maja 2006r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K., opierając się na ustaleniach z przeprowadzonej kontroli, odmówił przyznania skarżącemu płatności z tytułu ONW na rok 2005. Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu 25 lipca 2006r. i stała się decyzją ostateczną wobec nie kwestionowania ustaleń organu poprzez złożenie od ww. decyzji odwołania. Dlatego również z tego powodu należy uznać, iż organ dokonał prawidłowych ustaleń w odniesieniu do powierzchni działek gruntów i w konsekwencji ustalił, iż skarżący nienależnie pobrał płatności z tytułu ONW na 2004 rok. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2008r. jest prawidłowa. Organ działał w niniejszej sprawie zgodnie z zasadą praworządności i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Dopełnił powinności tak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego jak i prawidłowej jego oceny, nie naruszając w tym względzie podstawowej zasady postępowania dowodowego, tj. zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Ocena zebranych w sprawie dowodów znalazła swój wyraz w uzasadnieniu skarżonej decyzji i zdaniem Sądu jest ona prawidłowa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).