V SA/Wa 918/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi B.S. W. im. J. T. w B.(...) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie Ministra Inwestycji i Rozwoju) z dnia (...) marca 2017 r., nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz B. S. W. im. J. T. w B. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B. W. S. im. J. T. w B. B. (dalej: strona, skarżąca lub beneficjent) jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: Minister, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] 2017r., nr [...] uchylająca w całości decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. (dalej: Dyrektor WUP lub organ I instancji) z [...] 2016r., nr [...] w sprawie określenia kwoty 211.160,91 zł do zwrotu wraz z odsetkami i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] 2011 r., skarżąca podpisała z Samorządem Województwa Ś. - Wojewódzkim Urzędem Pracy w K. umowę o dofinansowanie nr [...] projekt pt.: "Nowoczesny zawód - szansą na lepszą pracę", o wartości nieprzekraczającej kwoty 1.537.004 zł, z okresem realizacji od dnia [...] 2011 r. do dnia [...] 2013 r. Budżet projektu uwzględniał również koszty pośrednie ponoszone na podstawie rzeczywistych wydatków. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu, stanowiącym załącznik do ww. umowy, projekt realizowany był w partnerstwie z A. M. (dalej: partner), prowadzącą wówczas działalność gospodarczą pod nazwą "ani-rober A. M.", na podstawie umowy partnerskiej zawartej w dniu [...] 2011 r. Zgodnie z treścią umowy partner otrzymał środki w kwocie nie większej niż 821.394 zł (koszty bezpośrednie) i 13.200 zł (koszty pośrednie). Celem głównym projektu było podniesienie poziomu jakości usług stylizacji paznokci świadczonych na obszarze województwa ś. poprzez wzrost kwalifikacji 400 osób pracujących z powiatów b., ż., Miasta Ż. i Miasta B.-B. Cele szczegółowe projektu zostały określone następująco: 1) udostępnienie 400 uczestnikom projektu wysokiej jakości szkoleń z zakresu bezkwasowej metody stylizacji paznokci; 2) przygotowanie 400 uczestników projektu do wykonywania zabiegów kosmetycznych przy użyciu najnowszych metod w zakresie stylizacji paznokci, pielęgnacji dłoni i stóp; 3) umocnienie pozycji na rynku pracy 400 uczestników projektu poprzez specjalizację w nowoczesnym i pożądanym zawodzie; 4) podwyższenie kwalifikacji zawodowych i przekwalifikowanie 400 uczestników projektu potwierdzonych uznawanym certyfikatem, wyrównywanie szans na rynku pracy co najmniej 240 uczestników projektu z wyksztalceniem co najwyżej średnim poprzez dostosowanie wsparcia do potrzeb tej grupy oraz zmniejszenie efektów segregacji poziomej w zawodzie stylisty/ki paznokci poprzez wzrost kwalifikacji uczestników projektu, w tym 380 kobiet dominujących w zawodzie. W dniach [...] 2011 r. i [...] 2011 r. w siedzibie beneficjenta przeprowadzono kontrolę planową, w wyniku której stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1) udzielania wsparcia 8 osobom będącym uczestnikami szkoleń i jednocześnie będącym pracownikami partnera z naruszeniem przepisów dotyczących pomocy publicznej; 2) wyboru dostawcy materiałów szkoleniowych i wyposażenia szkoleniowego z naruszeniem przepisów dotyczących zasady konkurencyjności; 3) wyboru trenerów przeprowadzających szkolenia (A. M. i R. K.) z naruszeniem przepisów dotyczących zasady konkurencyjności oraz zasad partnerstwa; 4) zaangażowania na podstawie umowy zlecenia A. W., będącej pracownikiem etatowym beneficjenta do obsługi księgowej projektu z naruszeniem przepisów dotyczących prawa krajowego. Pismem z [...] 2015 r. Dyrektor [...] wezwał stronę do zwrotu 211.160,91 zł. Wobec braku zwrotu środków pismem z [...] 2015 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne i decyzją z [...] 2016 r. określił stronie kwotę 211.160,91 zł do zwrotu wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty w związku z naruszeniem art. 207 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1870 ze zm., dalej: u.f.p.) przy realizacji projektu. W wyniku rozpoznania odwołania strony Minister zaskarżoną decyzją z [...] 2017r. uchylił decyzję Dyrektora WUP i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ zauważył, że decyzja I instancyjna w sentencji i uzasadnieniu wskazuje na różne kwoty do zwrotu, wynikające z wydatków uznanych za niekwalifikowalne. Tym samym w opinii organu odwoławczego konieczne jest precyzyjne wskazanie jedynie kwoty przypadającej do zwrotu, a ponadto wyraźne rozgraniczenie oraz dokładne opisanie stanu faktycznego i rozstrzygnięcia dotyczącego wydatków pochodzących ze środków dofinansowania i przypadających do zwrotu oraz kwoty środków własnych strony, która ma pomniejszyć kolejno wypłacaną transzę dofinansowania. Zauważono, że kwota przypadająca do zwrotu wskazana w uzasadnieniu oraz kwota stanowiąca pomniejszenie nie sumują się do kwoty, którą organ I instancji wskazał w sentencji decyzji. W związku z powyższym nie jest jasne, jak została wyliczona kwota wydatków niekwalifikowalnych, co do której strona została zobowiązana do zwrotu. Dlatego też zdaniem organu II instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy zweryfikować kwoty uznane za wydatki niekwalifikowalne i podlegające zwrotowi oraz wyraźnie je wskazać w sentencji i uzasadnieniu decyzji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien także dokładnie opisać całkowite rozliczenie projektu z uwzględnieniem wydatków niekwalifikowalnych uznanych na etapie zatwierdzania poszczególnych wniosków o płatność i w sposób szczegółowy odnieść się do tego. W odniesieniu do poszczególnych nieprawidłowości wskazanych w decyzji organu I instancji Minister wskazał, że: W zakresie braku kwalifikowalności uczestników projektu organ odwoławczy zauważył, że Dyrektor WUP stwierdził nieprawidłowości dotyczące udzielenia wsparcia 92 osobom, które jak wynikało z protokołów przesłuchań, nie spełniały warunków kwalifikowalności określonych w SzOP (pozostawały bez zatrudnienia, były samozatrudnione), dokumentacji konkursowej i wniosku o dofinansowanie projektu (zamieszkiwały i pracowały w innym, niż wskazany we wniosku o dofinansowanie, powiecie województwa śląskiego) oraz Wytycznych (nie brały udziału w projekcie). Dlatego też za niekwalifikowalne uznano wydatki poniesione na catering, materiały do zajęć i certyfikaty dla uczestników w łącznej kwocie 134.373,17 zł. Zdaniem organu odwoławczego Dyrektor WUP skupił się na określeniu kwoty niekwalifikowalnej dotyczącej wyłącznie pobocznych świadczeń udzielonych uczestnikom, natomiast nie odniósł się w żaden sposób do kwestii kwalifikowalności kluczowych wydatków związanych z uczestnictwem w szkoleniach, do których należy udział w szkoleniach i weryfikacja nabytych umiejętności, przez osoby uznane za niespełniające kryteriów kwalifikowalności. Zatem przy ponownej analizie sprawy organ I instancji winien rozważyć także kwalifikowalność kosztów uczestnictwa ww. osób w szkoleniach. Zauważył jednocześnie, że organ I instancji za niekwalifikowalny uznał wykazany we wnioskach o płatność koszt druku certyfikatów dla określonych osób. Jednakże zdaniem Ministra organ ten w uzasadnieniu decyzji nie wskazał żadnej naruszonej procedury, o której mowa w art. 184 u.f.p., będącej podstawą do żądania zwrotu. W odniesieniu do wyboru dostawcy materiałów szkoleniowych i wyposażenia szkoleniowego zauważył, że w dniu [...] 2011 r. partner projektu wszczął postępowanie w ramach zasady konkurencyjności, przedmiotem którego był zakup produktów do pielęgnacji dłoni, stóp i paznokci. W zapytaniu ofertowym określono następujące kryteria wyboru wykonawcy, kryterium niezbędne: cena brutto i kryterium pożądane: produkty bezkwasowe. Przy czym wskazano, że zamawiający dokona oceny oferty, w oparciu o wszystkie kryteria. Termin składania ofert wyznaczono na [...] 2011 r., godz. [...]. Wyjaśnił, że ostatecznie organ I instancji zarzucił partnerowi projektu, iż nie udokumentował czynności odebrania przez dwóch potencjalnych wykonawców zapytania ofertowego wysłanego pocztą, a przez to nie można było stwierdzić kiedy zostały one odebrane (dostarczone) i czy zostało to dokonane przed 7-dniowym terminem na składanie ofert. W powyższym zakresie Minister stanął na stanowisku, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy kluczową kwestią wymagającą zbadania i udowodnienia przez Dyrektora WUP jest przede wszystkim to, czy w wyniku działania partnera wystąpiła szkoda w związku z brakiem posiadania przez niego potwierdzenia odbioru oferty przez dwóch potencjalnych oferentów, oraz ewentualne wykazanie, że działanie partnera miało wpływ na ograniczenia konkurencji i nierówne traktowanie oferentów. Zatem należy ustalić, czy procedura w tym zakresie określona w pkt 4 lit a) podrozdziału 3.1.3.1 Wytycznych została naruszona. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że każda ze złożonych ofert jest datowana, zatem konieczne jest ponowne rozważenie, czy wobec tego, brak jest możliwości odtworzenia sposobu przeprowadzenia postępowania i wyłonienia wykonawcy usługi, a co za tym idzie, czy nie zapewniona została właściwa ścieżka audytu, której ewentualny brak byłby bezpośrednią przesłanką do nałożenia korekty finansowej. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że na setnej stronie decyzji organu I instancji wskazano błędną kwotę 17.828,89 zł, która nie jest spójna z danymi pochodzącymi z wniosków o płatność. W odniesieniu natomiast do wyboru trenerów przeprowadzających szkolenia zauważył, że za dobór wykładowców oraz nadzór nad merytoryka zajęć odpowiedzialny miał być partner projektu – A. M. Ustalono, że wybór trenerów przeprowadzających szkolenia przez partnera projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie dokonany został niezgodnie z regułami określonymi dla zasady konkurencyjności i dlatego też Dyrektor WUP za niekwalifikowalne uznał 100% środków poniesionych na wynagrodzenia dwóch trenerów w wysokości 33.600 zł. Organ I instancji wskazał, że strona ostatecznie zgodziła się z ustaleniami Dyrektora WUP w tym zakresie, jednak ostatecznie nie dokonano zwrotu środków. Minister w tej części stanął na stanowisku, że organ I instancji nie udowodnił w jakim zakresie skarżąca dopuściła się naruszenia procedur i dlatego też przy ponownym analizowaniu sprawy organ ten winien wskazać, jaki przepis został naruszony i w jakim zakresie. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że w decyzji Dyrektor WUP nie odniósł się do kwestii przerwy w naliczaniu odsetek za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego do dnia doręczenia decyzji organu I instancji. Dlatego też, jego zdaniem, konieczne będzie odniesienie się do tej kwestii przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Pismem z [...] 2017r. strona złożyła skargę na ww. decyzję Ministra wnosząc m.in. o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej mimo braku ku temu podstaw; 2) art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius poprzez jego bezprawne ominięcie na skutek bezzasadnego wydania decyzji kasacyjnej, zawierającej zalecenia zmierzające w istocie do zwiększenia odpowiedzialności finansowej skarżącej; 3) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie mimo takiego obowiązku; 4) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania strony do organu administracji. W uzasadnieniu strona rozwinęła powyższe zarzuty. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zaskarżoną do tutejszego sądu decyzją z [...] 2017r. Minister Rozwoju i Finansów uchylił w całości decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z [...] 2016r., w sprawie określenia kwoty 211.160,91 zł do zwrotu wraz z odsetkami i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Tym samym z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Ministra Rozwoju i Finansów), który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tego w rozpoznawanej sprawie organ nie uczynił. Brak należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy to w jego kompetencji leży ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie budzi wątpliwości, iż w sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, ponieważ zostało ono w zdecydowanej części przeprowadzone. Zgromadzono bardzo obszerny materiał dowodowy mieszczący się w 10 segregatorach pochodzący z własnych ustaleń organu I instancji (np. zebrany w wyniku przeprowadzonej kontroli), nadesłany przez skarżącą, a także pochodzący z postępowania karnego. Tym samym w sprawie żadną miarą nie można stwierdzić, że w sprawie postępowanie wyjaśniające należy przeprowadzić w całości, czy też w znacznej części. W tym miejscu zgodzić się należy z organem II instancji, że decyzja Dyrektora WUP zawiera wskazane w decyzji kasacyjnej braki i nieprawidłowości. Jednakże organ odwoławczy zdaje się nie zauważać, że wszystkie wykazane nieprawidłowości Minister w ramach własnych kompetencji jest w stanie rozstrzygnąć, bez konieczności przedłużania postępowania administracyjnego, które i tak trwa zdecydowanie za długo, z różnych zawinionych i nie zawinionych przyczyn. Co więcej wskazane nieprawidłowości decyzji organu I instancji związane nie są z konieczności przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, tylko wadliwość decyzji najczęściej tkwi w samym uzasadnieniu decyzji. I tak, dotyczy to niespójności zapisów w sentencji i uzasadnieniu decyzji (różne kwoty do zwrotu, wynikające z wydatków uznanych za niekwalifikowalne), podaniu na setnej stronie decyzji organu I instancji błędnej kwotę 17.828,89 zł, która nie jest spójna z danymi pochodzącymi z wniosków o płatność, a także w precyzyjniejszym uzasadnieniu decyzji w zakresie dokładnego opisu całkowitego rozliczenie projektu z uwzględnieniem wydatków niekwalifikowalnych uznanych na etapie zatwierdzania poszczególnych wniosków o płatność i szczegółowego odniesienia się do powyższego. Powyżej wskazane nieprawidłowości są drobnymi błędami i muszą być skorygowane w decyzji odwoławczej. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Tym samym, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie, dokonując merytorycznej i prawnej oceny tejże decyzji, która powinna spełniać wymogi przewidziane art. 107 k.p.a. Także pozostałe wskazane w decyzji kasacyjnej nieprawidłowości nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nawet w łącznym ich nawarstwieniu. W szczególności sąd zajmie się zdaje się zasadniczym powodem dla, którego organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, a mianowicie skupieniu się przez Dyrektora WUP tylko na pobocznych świadczeń udzielonych uczestnikom szkoleń (catering, materiały do zajęć i certyfikaty dla uczestników w łącznej kwocie 134.373,17 zł), wobec braku odniesienia się przez ten organ do kwestii kwalifikowalności wydatków związanych z samym uczestnictwem w szkoleniach (udział w szkoleniach i weryfikacja nabytych umiejętności, przez osoby uznane za niespełniające kryteriów kwalifikowalności). Brak stanowiska organu I instancji może stanowić pewną nieprawidłowość decyzji organu I instancji. Jednakże podkreślenia wymaga, że w tym zakresie brak jest podstaw do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, gdyż wszystkie kwestie są już wyjaśnione i co najwyżej winna jedynie nastąpić ocena materiału dowodowego w kontekście kwalifikowalności wydatków związanych z uczestnictwem w szkoleniu osób, które nie spełniały warunku kwalifikowalności. Tym samym brak dokonanej oceny nie może w żaden sposób spowodować uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż przeciwstawia się temu art. 138 § 2 k.p.a. (konieczny do wyjaśnienia zakres spawy jest już ustalony). Skoro organ I instancji nie uznał za zasadne zakwestionowania tejże kwestii, to obecnie co najwyżej Minister może w swojej decyzji wytknąć tenże brak i zająć stanowisko odmienne. Nie może natomiast wyrażać oceny prawnej, która wiązałaby organ niższej instancji. Organ I instancji ma bowiem samodzielność decyzyjną. Tym samym zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że wydanie decyzji kasacyjnej w tej sprawie miało charakter instrumentalny. Służyło bowiem obejściu zakazu orzekania na niekorzyść strony wyrażony w art. 139 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dlatego też w ocenie sądu organ odwoławczy mimo zauważenia określonej wady decyzji miał obowiązek rozstrzygnąć tę kwestię merytorycznie. I albo mógł pogorszyć sytuację skarżącej w wypadku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji w tym zakresie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (co należałoby wykazać), albo też utrzymać tę kwestię w mocy wskazując, że mimo, iż organ w sposób nieprawidłowy rozstrzygnął zagadnienie związane z kwalifikowalnością kosztów uczestnictwa w szkoleniu, to na przeszkodzie pogorszenia sytuacji skarżącej stoi zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 139 k.p.a. Pozostałe wykazane braki w postaci: 1) niewskazania procedury która została naruszona w zakresie kosztu druku certyfikatów dla określonych osób, 2) nieudowodnienia w jakim zakresie skarżąca dopuściła się naruszenia procedur w zakresie wyboru trenerów, 3) wykazania istnienia szkody w związku z brakiem posiadania przez stronę potwierdzenia odbioru oferty przez dwóch potencjalnych oferentów (oraz ewentualnego wykazania, że działanie partnera miało wpływ na ograniczenia konkurencji i nierówne traktowanie oferentów), 4) odniesienia się do kwestii przerwy w naliczaniu odsetek za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego do dnia doręczenia decyzji organu I instancji mogło i musiało być rozstrzygnięte decyzją organu II instancji, bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Trzeba bowiem zauważyć, że są to drobne nieprawidłowości, które mogą być konwalidowane decyzją organu odwoławczego. Tym samym mimo niewątpliwie istnienia określonych wad decyzji organu I instancji, to jednak za uchyleniem decyzji nie przemawia konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, gdyż strawa została wyjaśniona i jedynie dokonana ocena przez organ I instancji części materiału dowodowego nie pokrywa się z oceną organu odwoławczego. Dlatego też powyższe nie uzasadnia uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Co więcej za uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji nie przemawiają przede wszystkim także zasady postępowania administracyjnego. W szczególności zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), czy też zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Obie te zasady w wypadku wydania przez organ II instancji decyzji merytorycznej byłyby zachowane, w przeciwieństwie do zakończenia postępowania wydaną decyzją kasacyjną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ I instancji przeprowadził bardzo szerokie postępowanie wyjaśniające, którego wynik przedstawił w swojej decyzji. Wskazał także przyczyny dla których w jego ocenie winny zostać zakwestionowane określone wydatki (uznał je za niekwalifikowalne). Zatem organ odwoławczy obecnie winien w swojej decyzji odnieść się zarówno co do podjętego rozstrzygnięcia, jak również co do podnoszonych przez skarżącą argumentów przeciwnych temu rozstrzygnięciu. Reasumując powyższe Minister Rozwoju i Finansów w zakresie własnych kompetencji mógł i winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, gdyż zakres tego postępowanie nie będzie naruszał art. 136 i art. 15 k.p.a. Wskazywane również wady uzasadnienia decyzji mogły zostać konwalidowane decyzją organu odwoławczego, który w uzasadnieniu mógłby szczegółowo odnieść się do zauważonych nieprawidłowości. Przy ponownym rozpoznaniu organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie w wyżej opisanym zakresie mając na uwadze, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, iż przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach sąd orzekła na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.). Na łączną kwotę 697 zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania sąd zaliczył 200 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.