V SA/Wa 932/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - st. spec. Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] w przedmiocie umorzenia w części należności z tytułu opłaty legalizacyjnej oddala skargę. W dniu [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał postanowienie o numerze [...], w którym ustalił I.R. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł w związku z samowolnie realizowaną odbudową stodoły. Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Następnie, wyrokiem z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę I.R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Pismem z dnia [...] października 2009 r. I.R. zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie opłaty legalizacyjnej podkreślając, iż opłata ta została nałożona niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Decyzją z [...] grudnia 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] umorzył kwotę [...] zł, stanowiącą 60% naliczonej opłaty legalizacyjnej. Od powyższej decyzji I.R. odwołała się do Ministra Finansów. W uzasadnieniu odwołania wskazała na bezprawne jej zdaniem działania przedstawicieli organów nadzoru budowlanego oraz na działania sąsiadów, z którymi pozostaje w konflikcie. Wniosła o umorzenie pozostałej do zapłaty opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. o numerze [...] Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2009 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Minister Finansów wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), mającego zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 59g ust. 5 w związku z art. 49b ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), organ podatkowy, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Jednocześnie podkreślono, iż umorzenie należności publicznoprawnej jest instytucją nadzwyczajną stosowaną tylko w wyjątkowych sytuacjach, a decyzja o udzieleniu ulgi w spłacie należności publicznoprawnej ma charakter uznaniowy. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono okoliczności uzasadniających umorzenie całości należnej opłaty legalizacyjnej. Podkreślono, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej nie było związane z sytuacją nadzwyczajną lecz jest konsekwencją działań strony, która przystępując do odbudowy zniszczonego w wyniku pożaru budynku nie dołożyła należytej staranności aby odbudowa była zgodna z obowiązującymi przepisami. Następnie organ wskazał na sytuację materialną i osobistą zainteresowanej podkreślając, iż prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego w wysokości [...] zł netto miesięcznie, a ponadto posiada oszczędności, których stan na dzień 31 sierpnia 2009 r. wynosił [...]. Zauważył, iż wydatki strony związane z codziennymi bieżącymi potrzebami (bez opłat za media) wynoszą ok. [...] zł miesięcznie zaś wydatki związane z opłatami za energię elektryczną, gaz, wodę i ścieki, usługi telekomunikacyjne (telefon stacjonarny i komórkowy), zakupem leków, spłatą kredytu oraz pomoc w pracach porządkowych to kwota ok. [...] zł. Ponadto strona ponosi wydatki z tytułu opłacanych kwartalnie składek na ubezpieczenie na życie ([...] zł), podatku od nieruchomości ([...] zł rocznie), ubezpieczenia budynków ([...] zł rocznie), a w sezonie grzewczym koszty ogrzewania w wysokości ok. [...] zł miesięcznie. Wskazano również, iż stan zdrowia skarżącej wymaga systematycznego leczenia i opieki innych osób. Strona choruje na [...] oraz przygotowuje się do operacji [...], której koszt wyniesie ok. [...] zł i według oświadczenia zainteresowanej, nie podlega refundacji z Narodowego Funduszu Zdrowia. Dalej wskazano, że z uwagi na fakt, iż otrzymywane przez I.R. świadczenie emerytalne nie wystarcza na pokrycie ponoszonych wydatków, skarżąca uzyskała pożyczkę w wysokości [...] zł, której spłata wraz z odsetkami została rozłożona na [...] rat miesięcznych w wysokości [...] zł. Mając na uwadze ustalony stan faktyczny organ w skazał, iż w jego ocenie w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności o tak wyjątkowym charakterze, aby uzasadnione było umorzenie całości należnej opłaty legalizacyjnej, stanowiące wyjątek od zasady ponoszenia prawem przewidzianych świadczeń. Wskazano, iż przypadki zastosowania tej instytucji powinny mieć charakter zdarzeń nadzwyczajnych. Ponadto z instytucji umorzenia zaległości podatkowych nie można czynić środka prowadzącego generalnie do zwolnienia od zapłaty podatku. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu organ zauważył, iż ocena prawidłowości działania organów nadzoru budowlanego nie podlega ocenie w toku niniejszego postępowania i pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy. Ponadto poza zakresem oceny w niniejszym postępowaniu pozostają także stosunki sąsiedzkie strony i nie mogą stanowić przesłanki będącej podstawą umorzenia należności publicznoprawnych. Podsumowując organ podkreślił, iż ogół występujących w sprawie okoliczności nie stanowi dostatecznej i wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji o umorzeniu całości ustalonej opłaty legalizacyjnej. Rezygnacja z całości należnego świadczenia byłaby zbytnim uprzywilejowaniem strony w stosunku do innych podmiotów, w zakresie równego traktowania pod względem konstytucyjnych praw i obowiązków. I.R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wydaną przez Ministra Finansów decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. o numerze [...]. Skarżąca zarzuciła, iż powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny. Wyjaśniła, iż odbudowa spalonego budynku nie miała charakteru samowoli budowlanej, gdyż w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r. zwróciła się do Starostwa Powiatowego o udzielenie informacji, czy podjęcie prac wymaga stosownego zezwolenia. Ponieważ organ nie udzielił odpowiedzi w terminie 14 dni uznała, iż nie ma on zastrzeżeń co do podjęcia robót zabezpieczających. Pismo z urzędu otrzymała dopiero po upływie terminu, w którym organ winien był udzielić żądanych informacji. Następnie podkreśliła, iż zawiadomiła organ o rozpoczęciu prac zabezpieczających, a podczas kontroli pracownik nadzoru budowlanego nie zgłosił żadnych zastrzeżeń co do prowadzonych robót. W piśmie procesowym z 2 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, iż rozstrzygnięcie organu wykracza poza granice uznania administracyjnego i zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.". Wskazał, iż ustalenia organu są sprzeczne z wyjaśnieniami strony (dotyczącymi wysokości miesięcznych wydatków), których to wyjaśnień organ nie wziął pod uwagę. Ponadto Minister Finansów nie odniósł się do faktu, iż wobec braku środków na pokrycie niezbędnych wydatków skarżąca zmuszona była zaciągnąć kredyt, nie przeprowadził zatem należytej analizy sytuacji finansowej skarżącej. Podsumowując wskazał, iż nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego spowodowało błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, iż kontrolowana sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącej o umorzenie zaległości z tytułu opłaty legalizacyjnej za samowolnie realizowaną odbudowę budynku składowego (stodoły) usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w B., nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lipca 2009 r. Z uwagi na przedmiot wniosku i należność, której ten wniosek o zastosowanie ulgi dotyczy, zastosowanie w sprawie znajdowały przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, o czym stanowi wyraźnie art. 59g ust. 5 w związku z art. 49b ust. 5 Prawa budowlanego. Tym samym wniosek skarżącej należało rozpatrzeć w oparciu o art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym organy podatkowe, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, mogą umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Powyższy przepis -jak z niego wynika- przewiduje ulgę w postaci umorzenia należności publicznoprawnych. Przy czym zaznaczyć już w tym miejscu trzeba, iż regułą jest ponoszenie ciężarów publicznych, a tylko w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest zrezygnowanie przez właściwy do tego organ administracyjny z należnego świadczenia. Zatem okoliczności, które mogą decydować o zastosowaniu ulgi z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej winny być szczególne, tj. o charakterze nadzwyczajnym i mieszczące się w jednej dwóch przesłanek wymienionych w tym przepisie, a opartych na pojęciach nieostrych, tj. ważnym interesie podatnika oraz interesie publicznym. Nadto, zaznaczyć trzeba, iż występowanie jednego z powyższych interesów uprawnia, a nie obliguje organ do pozytywnego załatwienia wniosku strony. Decyzja organu w tym zakresie ma bowiem charakter uznaniowy, to zaś oznacza, że organ orzekający może (ale nie musi) zastosować wobec strony i na jej wniosek (i tylko zgodnie z jej wnioskiem) przewidzianą w nim ulgę. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek lub obu łącznie ustawowych przesłanek dotyczących ważnego interesu podatnika, czy interesu publicznego, nie nakłada jednak na organ automatycznego obowiązku orzeczenia zgodnie z oczekiwaniem wnioskodawcy, w tym przypadku o umorzeniu stosownych należności. Tak właśnie należy rozumieć zwrot "może" zastosowany przez prawodawcę w omawianym przepisie. Dalej, zauważenia wymaga, iż o istnieniu "ważnego interesu podatnika", jak podnosi się w literaturze przedmiotu, nie decyduje jego subiektywne przekonanie o tym, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym "ważny interes podatnika" definiuje się jako sytuację, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków doszło do znacznego obniżenia zdolności płatniczych dłużnika, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że podatnik nie jest w stanie uregulować należności podatkowych. Przykładowo wymienia się tu utratę możliwości zarobkowania, utratę losową majątku (por. np. wyrok NSA z 22 kwietnia 1999 r., sygn. akt SA/Sz 850/98). Przesłanka "ważnego interesu podatnika" wymaga więc -jak zauważa się w orzecznictwie- ustalenia sytuacji majątkowej podatnika i skutków ekonomicznych, jakie wystąpią w wyniku realizacji zobowiązania - dla niego i jego rodziny. Jednocześnie zaznacza się, iż organ podatkowy musi mieć na uwadze w takiej sprawie i to, że między innymi względy społeczne wymagają również, żeby zobowiązanie podatkowe było realizowane, a podatnik pochopnie nie był z nich zwalniany (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2001, I SA/Ka 577/00, niepubl.). Definiując przesłankę "interesu publicznego", należy natomiast wskazać, iż przez pojęcie to doktryna rozumie dyrektywę postępowania, nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego, itp. Zasadą pozostać musi płacenie podatków w sposób i w terminach przewidzianych przez prawo. Jedynie nadzwyczajne okoliczności mogą spowodować odstępstwo od tej reguły (por. B. Dauter (w:) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2007, s. 522 i n. tezy 14,15 i 18 do 20 i powołane tam orzecznictwo). Trzeba też podkreślić, iż znamiennym dla tego typu postępowań jest to, iż kognicja sądu nie wkracza bezpośrednio w zakres owego uznania. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania przewidzianego prawem wyboru. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się więc właściwie do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych, w tym zbadania wszystkich okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia i ich oceny w świetle ustawowych przesłanek umorzenia oraz powinności ujęcia tej oceny w uzasadnieniu decyzji. Kierując się powyższym, Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował omówiony powyżej przepis prawa i zasadnie w uzasadnieniu swojej decyzji skoncentrował się na analizie sprawy z uwzględnieniem dwóch przesłanek mogących stanowić podstawę do zastosowania wnioskowanej przez skarżącą ulgi – stosując przy tym prawidłową wykładnię art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Przed zaprezentowaniem swojego stanowiska, organ odwoławczy szczegółowo przedstawił interpretację ww. przepisu, po czym wskazał na okoliczności faktyczne, które z uwagi na ww. normę prawną uznał za wymagające rozważenia. Następnie poddał analizie okoliczności faktyczne w kontekście ważnego interesu podatnika i interesu publicznego, i uzasadnił powody swojego rozstrzygnięcia. W świetle treści uzasadnienia tej decyzji oraz decyzji I instancji, a także zawartości akt administracyjnych brak jest podstaw do przyjęcia, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest oparte na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym (tj. niepełnym postępowaniu dowodowym), czy też wykracza poza zakres przyznanego uznania administracyjnego. W szczególności zauważyć należy, iż stan faktyczny sprawy został przez organy orzekające ustalony w sposób wyczerpujący i pełny. Świadczy o tym choćby treść pisma tego organu I instancji z [...] listopada 2009 r. (k. 9 akt adm.) stanowiącego wezwanie strony do dostarczenia m.in. dokumentów potwierdzających koszty utrzymania rodziny, zaświadczeń potwierdzających wysokość osiągniętego dochodu, oświadczenia o aktualnym stanie majątkowym, czy liczbie osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym. Należy również zaznaczyć, iż w dniu [...] grudnia 2009 r. organ I instancji przeprowadził dowód z przesłuchania strony. Jednocześnie wskazać trzeba, iż organy orzekające w obu instancjach odniosły się do wszelkich twierdzeń skarżącej i oceniły wszystkie podane przez nią argumenty stanowiące uzasadnienie jej wniosku, a odnoszące się do jej sytuacji majątkowej, finansowej i rodzinnej. Dane te w sposób pełny zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...]. Nie zostały pominięte również przez organ odwoławczy. Na podstawie posiadanych danych organy obu instancji stwierdziły, że po stronie skarżącej wystąpił ważny interes podatnika, który skutkował umorzeniem 60% naliczonej opłaty legalizacyjnej. Organ I instancji wskazał przy tym, iż rozpoznając sprawę uwzględniono nie tylko sytuację materialną i zdrowotną skarżącej ale również zdarzenie losowe, wywołane pożarem budynku składowego – stodoły. W konsekwencji, Sąd stwierdza, iż organy orzekającego w obu instancjach -kierując się przesłanką ważnego interesu podatnika i interesu publicznego- prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe i prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Postępowanie to było prowadzone z poszanowaniem przepisów procesowych, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – który, za wyjątkiem Działu III ustawy z Ordynacji podatkowej, miał w niniejszym postępowaniu zastosowanie. Mając powyższe na uwadze, Sąd za prawidłowe i słuszne uznał stanowisko organów, iż sytuacja materialna i zdrowotna skarżącej czyniła zasadnym zastosowanie wobec niej ulgi w postaci umorzenia w części 60% opłaty legalizacyjnej – z uwagi na przesłankę ważnego interesu podatnika. Sąd zaznacza, iż nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi sprowadzającego się do zakwestionowania postępowania dowodowego w sprawie, jak i zarzutu naruszenia art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości. Wskazać należy, iż w trakcie postępowania odwoławczego wnioskodawczyni nie kwestionowała ustaleń organu I instancji w zakresie swojej sytuacji finansowej, których dokonano na podstawie przedłożonych przez nią dokumentów oraz oświadczeń złożonych w trakcie przesłuchania w dniu [...] grudnia 2009 r. Kierując się przedstawionymi względami Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.