V SA/Wa 935/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę. Przedmiotem skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] dalej: ("Spółka", "Skarżąca" lub "Strona") jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "GIF", "organ odwoławczy" lub "II instancji") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej: "WIF", "organ I instancji") z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...], w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia ww. Spółce na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w [...] przy ul. [...] (brak numeru budynku, brak numeru lokalu). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu 20 czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynął wniosek [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w [...] przy ul. [...]. W dniu 28 czerwca 2017 r. organ wezwał Skarżącą na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a.", do uzupełnienia braków wniosku poprzez: 1) przedłożenie opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu, zgodnie z odrębnymi przepisami oraz 2) wskazanie adresu apteki (w przedłożonym wniosku nie podano numeru budynku i numeru lokalu, a jedynie ulicę [...] w [...]). Organ w piśmie wskazał, że dokumenty wymienione powyżej winny być oryginałami lub uwierzytelnionymi kopiami zgodnie z art. 76a § 2 K.p.a. W dniu 3 lipca 2017 r. do organu wpłynął wniosek Strony o zawieszenie przedmiotowego postępowania ze względu na konieczność zebrania pełnej dokumentacji, stanowiącej załączniki do wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Kolejnym pismem z dnia 28 lipca 2017 r. pełnomocnik Strony w odpowiedzi na wezwanie organu do uzupełnienia braków wniosku ponownie zgłosił wniosek o zawieszenie postępowania. Strona nie przedłożyła żądanych dokumentów. Organ poinformował Stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Strona wniosła skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Sz 148/17 Sąd oddalił ww. skargę na bezczynność. Spółka wywiodła skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 19 września 2018 r., wyrokiem o sygn. akt II GSK 1266/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i zobowiązał Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego do rozpoznania wniosku Spółki w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, stwierdził również, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (wyrok z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Sz 130/18). Wykonując zobowiązanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawarte w sentencji ww. wyroku, WIF rozpoznał wniosek Strony z dnia 20 czerwca 2017 r. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. organ odmówił zawieszenia postępowania uznając, że w niniejszym postępowaniu nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek Strony, na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. Przed wydaniem decyzji organ I instancji pismem z dnia 13 marca 2019 r. zawiadomił Stronę o zamiarze zakończenia postępowania i wydania decyzji w sprawie. W treści przedmiotowego zawiadomienia Strona została poinformowana o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań w terminie trzech dni od dnia otrzymania omawianego pisma. Dodatkowo pouczono Stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. Przedmiotowa korespondencja została skutecznie doręczona pełnomocnikowi Strony w dniu 15 marca 2019 r. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. o numerze wskazanym wyżej, WIF odmówił udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w [...] przy ul. [...] (brak numeru budynku, brak numeru lokalu). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek Strony z dnia 20 czerwca 2017 r. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie zawierał wskazania adresu apteki (w przedmiotowym wniosku podano jedynie nazwę ulicy, bez oznaczenia numeru lokalu), a ponadto nie została do niego załączona opinia Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu, zgodnie z odrębnymi przepisami. Zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019, poz. 499 ze zm.), dalej: "u.p.f.", wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki musi zawierać wskazanie adresu apteki, a zatem dokładne oznaczenie miejsca jej położenia poprzez wskazanie nazwy miejscowości, ulicy, przy której się znajduje oraz numeru budynku, numeru lokalu, w którym ma być prowadzona, a w przypadku miejscowości, w której nie zostały wydzielone ulice: nazwy miejscowości i numeru nieruchomości. Natomiast wniosek Strony w niniejszej sprawie nie wskazywał adresu apteki, nie można bowiem uznać za wskazanie adresu apteki określenia wyłącznie nazwy miejscowości i nazwy ulicy, przy której apteka ma być prowadzona ([...], ul. [...]). Podanie wyłącznie nazwy miejscowości i nazwy ulicy nie pozwala bowiem na ustalenie dokładnego adresu położenia lokalu aptecznego w danej miejscowości. Określenie geodezyjnego numeru działki gruntu, na której ma się znajdować lokal apteki, nie można także uznać że spełnienie wymogu wskazania powyższych danych adresowych, gdyż dane dotyczące numeru działki gruntu nie są zaliczane do danych adresowych lokali - adresy lokali w miejscowościach nie są określane poprzez wskazanie numerów geodezyjnych działek gruntu, na których są położone. Należy przy tym zwrócić uwagę, że z literalnego brzemienia ww. przepisu prawa wynika, iż ustawodawca w Prawie farmaceutycznym nałożył na wnioskodawcę obowiązek wskazania adresu apteki, a nie miejsca położenia lokalu apteki. Strona wniosła odwołanie. Po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym GIF utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że art. 100 ust. 1 i 2 p.f. w sposób precyzyjny określa wymogi formalne, jakie powinien spełniać wniosek o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Organ wskazał, że z treści art. 100 ust. 1 pkt 3 u.p.f. wynika wprost, że przedmiotowy wniosek musi zawierać wskazanie adresu apteki, a zatem dokładne oznaczenie miejsca jej położenia poprzez wskazanie nazwy miejscowości, ulicy przy której się znajduje oraz numeru budynku, numeru lokalu, w którym mam być prowadzona, a w przypadku miejscowości, w której nie zostały wydzielone ulice: nazwy miejscowości i numeru nieruchomości. Z kolei w art. 100 ust. 2 pkt 4 u.p.f. wynika, że do omawianego wniosku należy dołączyć opinię Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Za chybiony organ uznał zarzut pełnomocnika Strony dotyczący braku jej zawiadomienia o wszczęciu przez organ I instancji postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie ww. apteki. Organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 61 § 4 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w dwóch przypadkach: w sytuacji wszczęcia postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron. Z uwagi na fakt, iż omawiane postępowanie zostało zainicjowane przez Stronę, będącą jedynym podmiotem posiadającym status strony postępowania administracyjnego, powyższa regulacja nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego wyznaczenia Stronie jedynie trzydniowego terminu do zapoznania się z aktami sprawy, a następnie wydania przez WIF decyzji merytorycznej czwartego dnia od daty odebrania pisma organu I instancji informującego o ww. uprawnieniu, wskazać trzeba, że jest on bezzasadny. Przepis art. 10 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W treści przedmiotowej regulacji nie zawarto konkretnego terminu, do którego wyznaczenia zobowiązany jest organ administracji publicznej, przed wydaniem rozstrzygnięcia. Ponadto organ podkreślił, że Strona w toku prowadzonego postępowania miała możliwość dostarczenia organowi I instancji brakującej dokumentacji warunkującej udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, czego jednak nie uczyniła. Odnosząc się do zarzutu braku zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że brak możliwości wskazania przez Stronę adresu apteki oraz uzyskania wymaganej ustawowo opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu zgodnie z odrębnymi przepisami, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania. W skardze do Sądu na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz Strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie następujących przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że brak wezwania przez organ I Instancji Skarżącego do uzupełnienia braków, wyznaczenie stronie jedynie 3-dniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, a następnie wydanie przez organ I Instancji decyzji merytorycznej czwartego dnia od odebrania w/w pisma przez stronę (pomimo wyznaczenia siedmiu dni zapoznanie się z aktami sprawy, a więc wydanie decyzji przed upływem w/w terminu) nie narusza zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, pomimo że strona w rzeczywistości nie miała zagwarantowanych praw, które to bezpośrednio przyczyniło się do wydania decyzji odmownej; - art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 98 § 1 K.p.a. poprzez doręczenie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania na trzy dni przed wydaniem decyzji merytorycznej, co uniemożliwiło stronie czynny udział w postępowaniu oraz uzupełnienie braków wniosku; - art. 61 § 4 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego; - art. 98 § 1 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego i nieuwzględnienie stanowiska strony w zakresie braku możliwości zebrania dokumentacji, stanowiącej załączniki do wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z uwagi na niepewność, czy postępowanie administracyjne zostanie przez organ wszczęte; - art. 7 K.p.a. poprzez działanie niezgodne z zasadą prawdy obiektywnej, skutkujące nieprzeprowadzeniem przez organ wyczerpującego postępowania wyjaśniającego; - art. 8 § 1 K.p.a. poprzez niepowiadomienie Skarżącego o wszczęciu postępowania, o podjętych czynnościach w zakresie postępowania wyjaśniającego oraz wyznaczenie stronie jedynie 3-dniowego terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, a następnie niezwłoczne wydanie decyzji, wydaniem decyzji przed upływem wyznaczonego terminu do przeglądania akt, co uczyniło w całości niemożliwym uzupełnienie materiału dowodowego przez Skarżącego lub podjęcie przez niego inicjatywy dowodowej, które do postępowanie organu stoi w sprzeczności z zasadą zaufania do organów państwowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] marca 2019 r., w przedmiocie odmowy udzielenia Skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w [...] przy ul. [...] (brak numeru budynku, brak numeru lokalu). Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Wniosek Skarżącej z dnia 20 czerwca 2017 r. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie zawierał wskazania adresu apteki (w przedmiotowym wniosku podano jedynie nazwę ulicy, bez oznaczenia numeru lokalu), a ponadto do wniosku nie załączono opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu, zgodnie z odrębnymi przepisami. Skarżąca nie wypełniła zatem wymogów przewidzianych przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 100 ust. 1 pkt 3 u.p.f., podmioty, o których mowa w art. 99 ust. 4, występujące o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej składają wniosek zawierający wskazanie adresu apteki. Na podstawie art. 100 ust. 2 pkt 4 u.p.f., do wniosku należy dołączyć opinię Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu zgodnie z odrębnymi przepisami. Skarżąca pomimo wezwania - nie uzupełniła braków formalnych, ograniczając się do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. Podnoszony przez Skarżącą argument, iż występując z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej Spółka nie miała możliwości wskazania adresu apteki oraz opinii o lokalu ze względu na to, że lokal nie został jeszcze wybudowany, nie może być uwzględniony ze względu na treść art. 100 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 4 u.p.f. Argument ten nie może również stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. Stanowisko takie wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II GSK 1266/18. Sąd nie podziela również zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 10 K.p.a., bowiem jak wynika z akt sprawy, Skarżąca została poinformowana o możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Sąd wskazuje, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie, realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Takie okoliczności w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Strona w toku prowadzonego postępowania miała możliwość dostarczenia organom brakującej dokumentacji warunkującej udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, czego jednak nie uczyniła. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 61 § 4 K.p.a., należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu. Kończy je wydanie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy w całości lub w części albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na żądanie Skarżącej, która była jedyną Stroną w sprawie. W dniu 20 czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynął wniosek [...] sp. z o.o. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w [...] przy ul. [...]. Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia jej żądania organowi administracji publicznej. Natomiast obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania, na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., ciąży na organie administracji publicznej w przypadku gdy postępowanie było wszczęte z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, wówczas należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Wobec powyższego Sąd podziela stanowisko organu, iż z uwagi na fakt, iż omawiane postępowanie zostało zainicjowane przez Stronę, będącą jedynym podmiotem posiadającym status strony postępowania administracyjnego, powyższa regulacja nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Sąd nie podziela również zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a., bowiem w niniejszej sprawie organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Ponadto uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.