V SA/Wa 938/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej; oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę G., dalej: ,,Skarżąca’’, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012r którą w pkt 1.określił on Gminie G. do zwrotu do budżetu państwa część dotacji celowej udzielonej w 2010r. Gminie na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym, pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 2.044,80 zl. oraz określił termin naliczenia odsetek od kwoty określonej w pkt. 1, liczonych jak dla zaległości podatkowych, od dnia 28 maja 2012r. do dnia zwrotu do budżetu państwa dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. dokonał zmian w planie wydatków Wojewody na rok 2010 poprzez zmniejszenie nierozdzielnej kwoty dotacji w dziale 854 Edukacyjna opieka wychowawcza w rozdziale 85415 na pomoc materialną dla uczniów w § 2030 dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizację własnych zadań bieżących gmin i ustalił plan dotacji celowej dla jednostek samorządu terytorialnego. Wynika z niej, że dla Gminy G. została zaplanowana dotacja celowa na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w kwocie 5.988zł. Dodatkowo Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010r. zwiększył dla Gminy plan dotacji celowej na przedmiotowe zadanie o kwotę 4.236 zł. Tak więc, po zmianach, ustalono plan w wysokości 10.224 zł. W tych decyzjach Wojewoda wskazał, że środki pochodzą z rezerwy celowej zaplanowanej w ustawie budżetowej na rok 2010 w części 83, poz. 26 i przeznaczone są na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym, zgodnie z art. 90d i 90e ustawy o systemie oświaty oraz poinformował o konieczności uwzględnienia art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. Gmina została o powyższym poinformowana pismami z dnia 7 kwietnia 2010r. i 20 pażdziernika 2010r. W dniu [...] września 2010r między Wojewodą [...] a Gminą G. została zawarta umowa Nr [...], aneksowana w dniu [...] listopada 2010r, o udzielenie dotacji na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym Zgodnie z zapisem umowy, Wojewoda był zobowiązany do udzielenia Gminie dotacji celowej w łącznej kwocie 10.224 zł Na zasadzie § 2 ust. 5 umowy Gmina została zobowiązana do przedłożenia rozliczenia wykorzystania dotacji w terminie do 15 stycznia 2011r. Z przedstawionego rozliczenia wynika, że na realizację zadania Gmina nie przeznaczyła w ogóle żadnych środków własnych. Całkowity koszt zadania wyniósł 10.224 zł i w 100% został sfinansowany z dotacji celowej. Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia 11 września 2012r. wszczął z urzędu wobec Gminy postępowanie administracyjne w sprawie określenia do zwrotu do budżetu państwa dotacji celowe, udzielonej Gminie na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym, pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 2.044,80 zł oraz terminu naliczenia odsetek, liczonych jak dla zaległości podatkowych, od dnia pobrania dotacji tj. 28 maja 2012r. do dnia zwrotu części dotacji do budżetu państwa. W piśmie z dnia 12 czerwca 2012r. Wójt Gminy G. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie oraz wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego o wniosek ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania o udzielenie dotacji celowej dla Gminy. Materiał dowodowy został uzupełniony o pisma Ministra z 10 marca 2010r. oraz z 1 października 2010r., a także z 29 września 2010r skierowane do Ministra Finansów. Jednocześnie Wojewoda [...] ustalił, że Gmina nie dokonała zwrotu dotacji celowej ani odsetek od niej i w związku z tym w dniu [...] listopada 2012r. wydał decyzję nr [...] określającą Gminie G. do zwrotu do budżetu państwa część dotacji celowej, udzielonej w 2010r. Gminie G. mocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym, pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 2.044,80 zł i określił termin naliczenia odsetek od tej kwoty liczonych jak dla zaległości podatkowych, od dnia 28 maja 2012r. do dnia zwrotu do budżetu państwa dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że zgodnie z zapisem art. 128 ust.2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (dalej: ,,u.f.p.") udział środków własnych Gminy w realizacji zadania powinien wynosić 20% całkowitego kosztu zadania. Ponieważ całkowity koszt to 10.224 zł, udział ten powinien wynieść 2.044,80 zł i kwota ta stanowi dotację pobraną przez Gminę w nadmiernej wysokości. Powołał się na treść art. 169 ust 1 pkt 2, ust 4, ust. 5 pkt 2 u.f.p. ust. 6 a także na 152 ust.3 tej ustawy. Ponadto organ wskazał, że ustawa z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (dalej: ,,u.s.o."),nie określa wysokości dotacji na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, a to oznacza, że kwota dotacji nie może, w myśl art. 128 ust. 2 ustawy , przekroczyć 80% kosztów realizacji zadania. Podniósł, że art. 90r u.s.o. stanowi jedynie, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celowa z budżetu państwa. Natomiast art. 90p ust 1 tejże ustawy stanowi, że udzielanie świadczeń o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy. Powołał się także na wykładnię językową słowa ,,dofinansowanie’’. Nadto podkreślił, że błędne jest stanowisko Ministra Edukacji Narodowej zawarte w piśmie z dnia 23 lipca 2010r w którym zawarto stwierdzenie, że wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych nie powinno powodować zmian w zakresie dotowania stypendiów i zasiłków, powołując się przy tym na orzecznictwo WSA w Warszawie dotyczące tej kwestii. Wskazał także, iż w umowie z dnia [...] września 2010r. zawartej pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą G. wskazano także przepis art. 128 ust.2 u.f.p., a dodatkowo jest to przepis który powinny uwzględniać wszystkie jednostki sektora finansów publicznych, które działają w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych, w tym Gminę G., należącą do tej grupy. Wojewoda podkreślił też, że decyzje wydawane w trybie art. 169 ust. 6 u.f.p. nie maja charakteru uznaniowego, dlatego jeżeli zajdą opisane w nim przesłanki, organ, który udzielił dotacji wydaje decyzje określająca kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina G. zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie art. 2, 167 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa, zmianę zadań i kompetencji bez zmian w podziale dochodów publicznych, obrazę prawa materialnego tj. art. 128 ust. 2, art. 169 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych w związku z art. 90r ust.3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu Gmina stwierdziła, że przepis art. 128 ust. 2 u.f.p. przewiduje, że nie ma on zastosowania, jeżeli ,,odrębne ustawy stanowią inaczej’’. Taka odrębną ustawą jest ustawa o systemie oświaty. Dotacji udziela –na wniosek ministra właściwego ds. oświaty i wychowania – minister ds. finansów publicznych. Na podstawie art. 90r ust. 3 ustawy o systemie oświaty, Minister ds. oświaty i wychowania określił w drodze rozporządzenia – terminy przekazywania dotacji oraz sposób ustalania wysokości dotacji – to rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 22 lutego 2005r. w sprawie terminów przekazywania dotacji celowej gminom na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym oraz sposobu ustalania wysokości tej dotacji – Dz.U. Nr 36, poz. 319. W oparciu o wymienione przepisy ustalana jest wysokość dotacji celowej dla gmin według przyjętego algorytmu. Zdaniem Odwołującej się, należy się jej dotacja w kwocie obliczonej zgodnie z w.w. rozporządzeniem, nie zaś w kwocie określonej z uwzględnieniem art. 128 ust. 2 u.f.p. Na poparcie tego powołała się na treść pisma Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 23 lipca 2010r i z dnia 2 września 2010r. MEN zawarło w tych pismach stanowisko , które prezentuje także Gmina G.. Ponadto Skarżąca podniosła, że dopiero w umowie o udzielenie dotacji na świadczenie pomocy materialnej dla uczniów na rok 2011 została wprowadzona klauzula dotycząca obowiązku poniesienia przez Gminę G. wkładu własnego w wysokości nie mniejszej niż 20% kosztów realizowanego zadania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Finansów decyzja z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia , oprócz argumentów zbieżnych z podniesionymi przez organ I instancji, Minister zacytował fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2001r sygn. akt U 8/00 iż ,, z istoty zadania własnego wynika, że jego finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny’’ i uzasadnienia TK z dnia 23 października 1995r. sygn. K 4/95 ze ,, zadania własne finansują gminy w zasadzie ze swoich dochodów, które mogą być – i faktycznie bywają – uzupełniane m.in. dotacją celową z budżetu państwa"". Jednocześnie organ podkreślił, że nie podziela poglądu zaprezentowanego w piśmie MEN z dnia 23 lipca 2010r, powołanego w odwołaniu wskazując także, że zdaniem WSA w Warszawie interpretacja Ministra Edukacji Narodowej jest błędna, nadto nie miała dla organu mocy wiążącej. Odnosząc się do programu ,,Wyprawka szkolna’’, wskazanego w odwołaniu, Minister wskazał, że niniejsza sprawa nie dotyczy wskazanego programu, a powołane przez stronę pisma nie stanowią podstaw prawnych decyzji. W skardze na powyższą decyzję, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Gmina G. wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżonej decyzji zarzuciła: 1) obrazę prawa materialnego tj. art. 128 ust. 2, art. 169 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U.Nr 157, poz. 1240 z póżn. zm.) w związku z art. 90r ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z póż. Zm. ) poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie art. 2 i 167 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa, zmianę zadań i kompetencji bez zmian w podziale dochodów publicznych. Rozwijając powyższe zarzutu w motywach skargi, Gmina stwierdziła, że organ oparł swoje rozstrzygniecie na odrzuceniu ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty oraz rozporządzenia rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 22 lutego 2005r. w sprawie terminów przekazywania dotacji celowej gminom na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym oraz sposobu ustalania wysokości tej dotacji ( Dz.U. Nr 36, poz. 319) jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Skarżąca podkreśliła, niż to w oparciu o wymienione przepisy ustalana jest wysokość dotacji celowej dla gmin według przyjętego algorytmu i Gminie należna jest dotacja w kwocie obliczonej zgodnie z cytowanym rozporządzeniem, nie zaś w kwocie określonej z uwzględnieniem art. 128 ust. 2 u.f.p. W przeciwnym razie gmina ze środków dotacji sfinansuje cały zakres zadania, a na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych zostanie zobowiązana do zwrotu części dotacji z odsetkami, która została dla niej określona w przysługującej wysokości. Skarżąca ponownie powołała się na stanowisko Ministra Edukacji Narodowej zawarte w jego piśmie z dnia 23 lipca 2010r. twierdząc, że powinno ono mieć w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż zgodnie z art. 90r ust. 3 ustawy o systemie oświaty, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania został zobowiązany do określenia w drodze rozporządzenia m.in. sposobu ustalania wysokości dotacji, a zgodnie z ust. 2 tego przepisu – dotacja ta udzielana jest przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, na wniosek ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Podkreśliła ponadto, że dopiero w umowie o udzielenie dotacji na rok 2011, została wprowadzona klauzula dotycząca obowiązku poniesienia przez Gminę G. wkładu własnego w wysokości nie mniejszej niż 20% kosztów realizowanego zadania. Gdyby taki obowiązek wynikał wprost z art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, nie byłoby konieczności wpisywania go do umowy na rok 2011 i2012. Ponadto, zdaniem Skarżącej, wykładnia językowa przepisu art. 128 ust. 2 u.f.p. wskazuje, że jego rozumienie przez Gminę jest prawidłowe, a organ udzielający dotacji powinien w umowie precyzyjnie określić warunki na jakich udzielana jest dotacja. Dopiero niewykonanie umowy może być podstawą do stosowania sankcji przewidzianych w art. 169 u.f.p. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie , podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny i został przedstawiony we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia. Sprawa dotyczy dotacji udzielonej w roku budżetowym 2010. Wszystkie akty dotyczące dotacji, a wiec zwiększenie planu dotacji dla budżetu Gminy na podstawie decyzji Wojewody [...], zarządzenie Ministra Finansów, pisma informacyjne, zawarta umowa , miały miejsce w roku 2010. Od dnia 1 stycznia 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r o finansach publicznych (Dz. U.Nr 157, poz. 1240)., która w przepisie art.128 ust.1 stanowi: Udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy., a w ust.2 : Kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba, że odrębne ustawy stanowią inaczej. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący , a jego wykładnia literalna nie budzi wątpliwości. Termin ,,dofinansowanie’’ oznacza sfinansowanie jakiego zadania w części, nie w całości. Gdyby tak było, ustawodawca użyłby innego określenia, np. ,,sfinansowanie,, czy ,,sfinansowanie w całości’’. Sąd , rozpoznając niniejszą sprawę, sięgnął do protokołu z posiedzenia sejmowej Komisji Finansów Publicznych z 8 lipca 2009r., nr 180, Biuletyn z posiedzenia 2499/VI z którego wynika, że art. 128 ustawy o finansach przeszedł bez poprawek i nie było na posiedzeniu w ogóle żadnej dyskusji odnośnie zawartych w nim unormowań. Użycie w art. 128 ust. 2 u.f.p. oraz w art. 90r ust. 1 u.s.o. wyrazu ,,dofinansowanie’’ oznacza, ze środki z budżetu państwa w postaci celowej mają na celu jedynie wsparcie realizacji określonego zadania własnego gminy. Należy pamiętać, że zadania realizowane w zakresie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów były i są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego i jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 1995r. sygn. K 4/95 OTK 1995/2/11 , zadania własne finansują gminy w zasadzie ze swoich dochodów, które mogą być – i faktycznie bywają – uzupełniane m.in. dotacją celową z budżetu państwa, Także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2001r sygn. akt U 8/00 iż ,, z istoty zadania własnego wynika, że jego finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny’’ wynika, że stanowisko to jest już ugruntowane. To, iż pod rządami poprzedniej ustawy o finansach publicznych możliwe było sfinansowanie przedmiotowego zadania w 100% z dotacji celowej, nie może stanowić argumentu przemawiającego za tym, że nadal jest to możliwe. Ustawodawca wprowadzając przepis art.128 ust.1 nowej ustawy o finansach, wyraźnie określił poziom dofinansowania zadania własnego gminy związanego z udzielaniem pomocy materialnej dla uczniów. Należy uznać, że całkowity koszt zrealizowanego zadania powinien zostać najwyżej w 80% sfinansowany ze środków budżetu państwa, natomiast 20% winna wyłożyć dana gmina. Jednostki samorządu terytorialnego nie mogą być zwolnione z obowiązku ponoszenia chociażby części kosztów realizacji zadań własnych w zakresie udzielania pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. Stanowisko organu wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest słuszne i znajduje potwierdzenie w jednolitej linii orzecznictwa sadu administracyjnego (np. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 3 stycznia 2012r, sygn akt v SA/Wa 2105/11, z dnia 25 stycznia 2012r., sygn. akt V SA/Wa 2119/11, z dnia 21 lutego 2012r. sygn. akt V SA/Wa 2313/11, z dnia 23 października 2012r. sygn. akt V SA/Wa 1529/12) . Także interpretacja Ministra Edukacji Narodowej zawarta w piśmie z dnia 23 lipca 2010r, na którą powołuje się Skarżący, jest błędna i nie ma mocy wiążącej przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Zasadnie organ przyjął, że żaden z przepisów ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U.z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ), nie stanowi, że dotacje celowe na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym mogą być przyznane w wyższej wysokości, bądź w pełnej wysokości realizowanego zadania. Także w samej umowie z dnia [...] września 2010r. (k 51 akt administracyjnych), zawartej między Wojewodą [...] a Gminą G. wskazano szereg przepisów ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia, w tym także art. 128 ust. 2. Nawet bez umieszczenia tego przepisu w konkretnej umowie, jest to przepis obowiązującego prawa i jako taki , musi być stosowany. Stosownie do art. 169 ust. 2 i 4, pkt 2 i 6 u.f.p., dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie pobrana lub pobrana w nadmiernej wysokości. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organ w sposób prawidłowy orzekł zarówno co do wysokości części dotacji celowej podlegającej zwrotowi jako pobranej w nadmiernej wysokości, jak też odnośnie odsetek, powołując przy tym stosowne przepisy. Za niezasadny należy uznać zarzut ze skargi odnoszący się do naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (,,Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej"") i art. 167 ust. 4 Konstytucji (,,Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych"") gdyż dofinansowanie w przedmiotowej sprawie dotyczyło zadań które były i są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego (art. 90p ustawy o systemie oswiaty), a wiec nie mamy tu do czynienia ze zmianą w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego. Wobec powyższego, uznając, że skarga jest niezasadna bowiem decyzja Ministra Finansów jest prawidłowa, Wojewódzki Sad Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.