V SA/Wa 94/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Asesor WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Beata Bińkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2007 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi z [...] listopada 2006 r. wniesionej przez I. M. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2006 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] maja 2006 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), I.M. złożyła pismo do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w G. Inspektorat w W., z wnioskiem o umorzenie jej zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Wskazała, że jest po rozwodzie, mieszka wraz z córką, a jej obecne zarobki wynoszą 740 zł i nie pozwalają jej na wywiązanie się z zawartej z ZUS umowy ratalnej, poprzez płacenie 220 zł miesięcznie. Z akt sprawy wynika, iż I. M. dwukrotnie występowała do ZUS o rozłożenie powstałego zadłużenia na raty. Zawarte w dniu [...] czerwca 2003 r. oraz [...] marca 2005 r. układy ratalne zostały zerwane odpowiednio w dniach [...]stycznia 2005 r. i [...] maja 2006 r. z powodu nieterminowego dokonywania wpłat oraz składek bieżących. Pismem z [...] maja 2006 r. organ wezwał stronę, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, do dostarczenie w terminie 7 dni wymienionych w załączniku dokumentów, w tym kwestionariusza majątkowego, deklaracji podatkowej za poprzedni rok i zaświadczenia z urzędu skarbowego o niezaleganiu w podatkach. W dniu [...] czerwca 2006 r. strona złożyła wymagane dokumenty, z których wynika, że w okresie od 1 lutego 1997 r. do 1 marca 2003 r. miała zarejestrowaną -jako higienistka stomatologiczna- działalność gospodarczą. W toku postępowania organ określił zadłużenie strony z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami w kwocie 5.231,21 zł. Po tak przeprowadzonym postępowaniu, w dniu [...]lipca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), wydał decyzję, którą odmówił umorzenia należności z tytułu określonych składek. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozpatrywany wniosek nie spełnia warunków zawartych w dyspozycji art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie potwierdza bowiem istnienia przesłanek stwierdzających całkowitą nieściągalność należności. Pismem z [...] sierpnia 2006 r. I. M. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Podniosła, iż organ wydając negatywne dla niej rozstrzygnięcie nie uwzględnił wysokości jej zarobków, a jedynie poprzestał na stwierdzeniu, że jest osobą pracującą. Decyzją z [...] października 2006 r. Prezes Zakładu utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności organ podniósł, iż zawarty z ZUS układ ratalny pozwalający na spłatę należności składkowych, dał już możliwość częściowego wykonania ciążącego na stronie ustawowego obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz FP i FGŚP. Następnie dodał, iż zainteresowana otrzymuje wynagrodzenie z tytułu świadczenia pracy, które może stać się przedmiotem ewentualnego zajęcia egzekucyjnego, stanowiąc tym samym o braku spełnienia przesłanki nieściągalności należności składkowych. Dalej organ wskazał, mając przy tym na uwadze trudną sytuację ekonomiczną strony, iż przedmiotowa należność mogłaby nadal podlegać spłacie w formie układu ratalnego. Na koniec przypomniał, iż przepisy dotyczące umarzania należności z tytułu składek są oparte na uznaniu administracyjnym, a to oznacza, że organ może ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek, nawet w bardzo trudnej dla płatnika sytuacji ekonomicznej. Tym samym przepisy nie obligują ZUS do umorzenia, wręcz odwrotnie - umorzenie należności stanowi uprawnienie ZUS. Z tych powodów organ uznał, iż dalsze dochodzenie należności od wnioskodawcy daje możliwość jego uzyskania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu [...] października 2006 r., I. M. wniosła o uchylenie wymienionej decyzji, wydanej -jak wskazała- w oparciu o błędną ocenę stanu faktycznego, oraz o umorzenie zaległych składek wraz z odsetkami ze względu na szczególnie trudną sytuację materialną. W uzasadnieniu skargi powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego sygn. III ZP 15/00 OSNP 2000/23/864, która jej zdaniem nie pozostawia wątpliwości, iż konstrukcja tzw. uznania administracyjnego nie oznacza całkowitej dowolności organów administracyjnych w decydowaniu, bez obowiązku uwzględnienia całokształtu okoliczności. Przedstawiając stan faktyczny sprawy podała, iż: "Od lutego bieżącego roku, gdy w związku z zakończeniem nauki młodszej córki, jej ojciec zaprzestał alimentacji, nasza i tak trudna sytuacja materialna stała się wręcz tragiczna. (...) Zarabiam 740 zł miesięcznie i otrzymuję 150 zł dotacji na wynajmowane mieszkanie. (...). Nie starcza mi pieniędzy na żywność, leki i odzież, już nie mam na czym oszczędzać, ani nikogo, kto mógłby mi pomóc, toteż od kwietnia zaprzestałam spłaty zadłużenia. Przy moich dochodach nie jestem w stanie spłacać rat w jakiejkolwiek wysokości (...)." W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych w W. Oddział w G. wniósł o oddalenie skargi. Pismem procesowym z [...] lutego 2007 r. skarżąca uzupełniła argumentację podniesioną w skardze zauważając, że ZUS zupełnie zignorował okoliczność, iż opłacanie rat z tytułu zaległych należności pozbawiłoby ją oraz jej córkę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stanowi przesłankę wystarczającą do umorzenia należności. Istotą przywołanych norm jest bowiem -jak podniosła skarżąca- możliwość umorzenia należności mimo braku jej całkowitej nieściągalności. Skarżąca przedstawiła również swoje miesięczne wydatki i opłaty, wykazując, iż na żywność, leki, środki czystości, odzież i inne wydatki dla dwóch osób pozostaje jej 440 zł, z wynagrodzenia wynoszącego obecnie 840 zł netto. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Jednocześnie Sąd zaznacza, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, dlatego też uwzględniając niniejszą skargę, nie mógł uwzględnić wniosku w niej zawartego "o umorzenie zaległych składek wraz z odsetkami". Był natomiast uprawniony do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie, i stwierdzając, iż decyzja Prezesa Zakładu jest wadliwa, orzekł o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego. Tym samym sprawa "wróci" do organu administracyjnego celem ponownego jej rozpatrzenia. Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] maja 2006 r. I. M. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w G. Inspektorat w W., o umorzenie jej zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Wobec treści wniosku skarżącej, zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przede wszystkim stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ogranicza się bowiem praktycznie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności. Analizując przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ podkreślił, iż są to regulacje prawne o charakterze uznaniowym, a zatem nawet w bardzo trudnej dla płatnika sytuacji ekonomicznej Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności. Jest to jego uprawnienie, a nie obowiązek. Przedstawiona dość szeroko interpretacja, mających zastosowanie w sprawie, przepisów prawa materialnego jest prawidłowa, jednakże zaznaczyć należy, że uznaniowy charakter przepisu -jak już to Sąd powyżej wywodził- nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego. Fakultatywny charakter art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie usprawiedliwia więc odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie poza przywołaniem regulacji prawa materialnego, nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia określonych w wymienionych przepisach do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącej. Powołanie się na układ ratalny, który uprzednio pozwolił na spłatę części należności składkowych strony, na fakt uzyskiwania przez nią wynagrodzenia z tytułu pracy, które może się stać przedmiotem ewentualnego zajęcia egzekucyjnego, oraz na odległy okres przedawnienia wierzytelności składkowych, nie może być -w ocenie Sądu- uznane za wystarczające odniesienie się organu do sytuacji skarżącej, w kontekście przede wszystkim przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Na marginesie Sąd zauważa, że ani art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też wymienione rozporządzenie, nie uzależniają uwzględnienia wniosku o umorzenie należności od terminu przedawnienia tych należności. Wniosek o umorzenie należności nie jest bezprzedmiotowy tylko wtedy, gdy należności te nadal są wymagalne, a więc nie uległy przedawnieniu. W konsekwencji, Sąd przyjął, iż uzasadnienie skarżonej decyzji świadczy o tym, iż skarżone orzeczenie zostało wydane przedwcześnie, albowiem w oparciu o niepełny materiał dowodowy i błędną ocenę okoliczności faktycznych występujących w sprawie. W szczególności Sąd zauważa, iż Prezes ZUS uwzględnił jedynie te dokumenty, które sama zainteresowana w postępowaniu przez Zakładem Ubezpieczeń Społecznych złożyła, a które to właściwie dotyczyły jedynie prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Nie uznał za celowe uzupełnić zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego (uznając go tym samym za wyczerpujący), poprzez chociażby wystąpienie do ośrodka pomocy społecznej o udzielenie informacji dotyczących sytuacji ekonomicznej strony. Tak z wniosku o umorzenie powstałej zaległości, jak i z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, iż I. M. odwołuje się do podstawy umorzenia jaką są zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, które mogą wystąpić w przypadku spłaty zadłużenia. Wobec tego przeprowadzenie dodatkowego postępowania w tym dokładnie zakresie byłoby jak najbardziej pożądane i wskazane. Pozwoliłoby na ustalenie stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej strony (nie tylko w oparciu o jej oświadczenia), a w efekcie również i jej możliwości płatniczych. Celem tego postępowania winno być bowiem zbadanie czy rzeczywiście sytuacja strony jest na tyle wyjątkowa, że opłacenie przez nią należności z tytułu składek pozbawiłoby ją oraz jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Co prawda, z § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wynika, że to wnioskujący ma wykazać, że znajduje się w wyjątkowej sytuacji majątkowej i rodzinnej, powodującej, iż nie jest w stanie opłacić zaległych należności, to jednak pamiętać trzeba, że na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie. Dlatego też organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. W sytuacji gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, ma więc on obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Następnie, zważyć należy, iż powołując się na zawarte ze stroną układy ratalne, Prezes ZUS zupełnie pominął fakt, iż strona nie była w stanie -ze względu na swoją sytuację finansową- dotrzymać warunków wynikających z tych układów i z tego powodu zostały one zerwane. Już we wniosku wszczynającym to postępowanie strona zaznaczyła, że nie jest w stanie "płacić rat w ZUS-ie" w wysokości 220 zł miesięcznie. Z pisma tego wynika także, że sytuacja majątkowa zainteresowanej od czasu zawarcia ostatniego układu ratalnego uległa zmianie. Obecnie skarżąca nie otrzymuje 300 zł z tytułu alimentów na córkę, co znacznie pogorszyło jej dotychczasową sytuację i spowodowało, że nie mogła już dłużej wywiązywać się z podpisanego układu ratalnego. Tej okoliczności również organ nie wziął pod uwagę stwierdzając, iż nadal możliwe jest zawarcie układu ratalnego ze stroną, co ma stanowić jeden z argumentów przemawiających za negatywnym rozpatrzeniem wniosku. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę na treść skargi, w której zainteresowana podała, iż przy jej dochodach nie jest w stanie spłacać rat w jakiejkolwiek wysokości. Dalej, Prezes ZUS stwierdził, iż skarżąca otrzymuje wynagrodzenie z tytułu pracy, przy czym -jak wynika z uzasadnienia- okoliczność tą organ rozpatrzył jedynie w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, uznając, iż wynagrodzenie to może być przedmiotem zajęcia egzekucyjnego, a wobec tego w sprawie brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności należności. Natomiast z pism strony w toku postępowania jednoznacznie wynika, że powodem ubiegania się o umorzenie powstałego zadłużenia jest jej trudna sytuacja bytowa. We wniosku o umorzenie zadłużenia strona podała, że jej wynagrodzenie wynosi 740 zł, z czego na mieszkanie przeznacza 300 zł i ledwo wystarcza jej na miesięczne utrzymanie. Z kolei we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, że niezrozumiałe jest dla niej nieuwzględnienie przez ZUS wysokości jej zarobków i powoływanie się jedynie na sam fakt ich otrzymywania. Organ, rozpatrując sprawę ponownie, zupełnie pominął tą okoliczność, wiążącą się z wysokością jedynych dochodów strony i mającą niewątpliwie decydujący wpływ na ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Zignorował tym samym również argumenty strony przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, uznając to za zbędne, skoro i tak pozytywne załatwienie wniosku należy do jego uprawnień, a nie obowiązków. Tymczasem wysokość dochodów strony winien uwzględnić w swoim postępowaniu (może nawet w szczególności), badając sprawę -wobec treści pism strony- głównie pod względem przesłanki z ust. 3a art. 28 wymienionej ustawy. Wobec takiego podejścia organu do złożonego przez stronę wniosku i wskazywanych przez nią argumentów, nie dziwi fakt, że zainteresowana pozostaje w poczuciu, iż decyzja Prezesa ZUS została wydana bez uwzględnienia jej trudnej sytuacji i w sposób dowolny. Na marginesie Sąd zauważa, iż w postępowaniu sądowym skarżąca wskazała, że na utrzymanie z wynagrodzenia wynoszącego obecnie 840 zł netto, pozostaje jej 440 zł na dwie osoby. Rozstrzygając ponownie ZUS winien więc uwzględnić całość zgromadzonego i uzupełnionego w sposób wyczerpujący w sprawie materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Winien przy tym wziąć pod uwagę okoliczności przedstawiane przez stronę w kierowanej do organu korespondencji. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (zwłaszcza art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Na koniec Sąd dostrzega, iż całkowicie chybione i niepotrzebne jest wskazanie "Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych" w nagłówku decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej w dniu [...] lipca 2006 r. Nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał bowiem tą decyzję a Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja winna zawierać oznaczenie organu, który ją wydał. Również decyzja Prezesa ZUS winna być w taki sposób sformułowana, aby nie budziła żadnych wątpliwości, iż została wydana właśnie przez ten organ, orzekający na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wskazywanie w sentencji, iż to "Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. działając z upoważnienia Prezesa ZUS" wydał tą decyzję jest zbyteczne, a nawet wadliwe, bo mogące wprowadzać w błąd co do oznaczenia organu wydającego. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.).