V SA/Wa 941/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Protokolant - Urszula Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... stycznia 2008 r. nr ... w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz odmowy umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia należności głównej z tytułu składki na ubezpieczenie zdrowotne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z ... stycznia 2008 r., nr ..., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A A., uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... listopada 2007 r. i umorzył należności z tytułu składek za prowadzącego działalność w kwocie ... zł. (w tym z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres ... r. w kwocie ... zł. oraz z tytułu odsetek za zwłokę liczonych na dzień 05.07.2007 r. w kwocie ...zł.) oraz odmówił umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w łącznej kwocie ... zł. (w tym z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres ... w kwocie ... zł., z tytułu składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres ... r. w kwocie ... zł. oraz z tytułu odsetek za zwłokę liczonych na dzień 05.07.2007 r. w kwocie ...zł.). Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. W dniu 5 lipca 2007 r. A. A. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddziału w C., o umorzenie odsetek od zaległych składek. W motywach wniosku podał, że jest bezrobotna i utrzymuje się z zasiłku z M.O.P.S. - u oraz innych instytucji charytatywnych. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z ... listopada 2007 r., nr ..., odmówił umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 83 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887 ze zm); powoływanej dalej jako ,,u.s.u.s--. Uzasadniając decyzję Zakład stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek brak jest możliwości umorzenia samych odsetek powstałych wskutek nie opłacania w terminie należnych składek na ubezpieczenia społeczne. Takie uzasadnienie uzasadnia brzmienie art. 28 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym zakład może umarzać należności z tytułu składek, rozumiane jako składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i opłata dodatkowa. Z kolei art. 28 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, iż dopiero umorzenie składek powoduje umorzenie m. in. odsetek za zwłokę, co stanowi o nierozerwalności składek i odsetek stanowiących ich pochodną. W następstwie rozpatrzenia wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał zaskarżoną w sprawie decyzję. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 i art. 32 u.s.u.s. Uzasadniając decyzję Prezes Zakładu stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wskazał jednocześnie sytuacje w których zachodzi całkowita nieściągalność, wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy systemowej. Organ orzekający stwierdził także, że zgodnie z art. 28 ust. 3 a tejże ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przytoczył jednocześnie przesłanki uzasadniające umorzenie określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Są to sytuacje gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodzin, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem organu ocena materiału dowodowego w kontekście powołanych przepisów wskazuje, że w sytuacji strony zachodzą wyżej wymienione okoliczności. Podał dalej, że strona zaprzestała powadzenia działalności gospodarczej, jest obecnie zarejestrowana w PUP w C. jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Ponadto strona jest osobą bezdomną, nie posiada nieruchomości, ruchomości i innych praw majątkowych, posiada również orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, które zalicza stronę do osób o obniżonej zdolności do wykonywania pracy. W ocenie organu przedstawione przez stronę dowody stanowią dostateczną przesłankę skutkującą umorzeniem należności z tytułu składek nieopłaconych za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Organ wyjaśnił, że zaległe należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników nie były rozpatrywane w kategoriach umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3 a ustawy systemowej, bowiem przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikiem składek na te ubezpieczenia. Na powyższą decyzję Skarżąca, pismem z 28 lutego 2008 r., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W motywach skargi podkreśliła, że nie jest w stanie spłacić zaległości, utrzymuje się tylko z M.O.P.S-u. Skarżąca podkreśliła, że jej stan zdrowia pogorszył się, pozostaje pod opieką syna, który sam jest chory i pracuje dorywczo. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz. U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy). Zgodnie natomiast z postanowieniami art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do § 2 ww. przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W takim przypadku sąd uwzględnia skargę, mimo że wydane orzeczenie pogorszy sytuację skarżącego. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności częściowego uwzględnienia skargi, z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, poprzez stwierdzenie nieważności skarżonego aktu administracyjnego - w części dotyczącej umorzenia należności głównej z tytułu składki na ubezpieczenie zdrowotne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz w części dotyczącej odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek za zatrudnionych pracowników - w związku z wydaniem go z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił uznając, że w tej części rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Stosownie do art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako: "k.p.a.", chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta, przy zastosowaniu tylko i wyłącznie takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 k.p.a. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 138 k.p.a., który w § 1 stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z § 2 tego artykułu wynika natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołany przepis zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. Każde inne rozstrzygnięcie jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Cytowany art. 138 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Przepis ten w omawianym zakresie nie budzi również wątpliwości interpretacyjnych. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu z dnia ... stycznia 2008 r., w części w której stwierdzono jej nieważność, stanowi jaskrawe zaprzeczenie mających w sprawie zastosowanie przepisów art. 138 § k.p.a. Organ Orzekający w sentencji powyższej decyzji wydanej w następstwie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzył należność główną za osobę prowadzącą działalność gospodarczą z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres ... r. w kwocie ... zł. oraz odmówił umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w łącznej kwocie ... zł. (w tym z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres ... w kwocie ... zł., z tytułu składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres ... r. w kwocie ... zł. oraz z tytułu odsetek za zwłokę liczonych na dzień 05.07.2007 r. w kwocie ... zł.). Charakter zaskarżonej decyzji, jako wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w warunkach odwoławczych, nie budzi wątpliwości także poprzez fakt pouczenia zawartego w tej decyzji, w którym wskazano na możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skarga przysługuje po wyczerpaniu środków zaskarżenia (w tym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - § 2 tego artykułu). Przytoczona i zakwestionowana przez Sąd treść sentencji zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § k.p.a. W pierwszej kolejności podnieść należy, że decyzja Zakładu z ... listopada 2007 r. zawierała rozstrzygnięcie wyłącznie w zakresie odmowy umorzenia odsetek od składek, nie odnosiła się ona do należności głównej obciążającej Skarżącą. W tej sytuacji uchylenie decyzji Zakładu upoważniało organ orzekając do jednoczesnego umorzenia samych odsetek za zwłokę, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. który został w sprawie prawidłowo powołany i zastosowany. W tej sytuacji brak było jednak podstaw do umorzenia zaległości głównej, w następstwie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak zrobił to organ. Również rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia należności nie mogło zapaść w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w świetle wymogów zawartych w art. 138 k.p.a. Przytoczone okoliczności wskazują, że w zaskarżonej decyzji Prezes Kasy formułując sentencję decyzji o umorzeniu należności z tytuł składek na ubezpieczenie zdrowotne jak i o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników zachował się tak, jakby orzekał po raz pierwszy w sprawie. Natomiast w pozostałym zakresie - uchylającym decyzję zakładu i umarzającym odsetki za zwłokę - zaskarżona decyzja jest prawidłowa i z tego względu utrzymana została w obrocie prawnym, zaś skarga w tym zakresie oddalona. Końcowo Sąd zauważa, że wniosek Skarżącej z 5 lipca 2007 r. obejmował umorzenie wyłącznie odsetek za zwłokę. Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca rozszerzyła swe pierwotne żądanie - o umorzenie całego posiadanego zadłużenia. W ocenie Sądu ten ,,nowy wniosek Skarżącej-- zainicjował odrębne postępowanie administracyjne, którego zakres określa żądanie Skarżącej wykraczające poza pierwotne ramy wniosku z 5 lipca 2007 r. Powinien on być zatem rozpatrzony w pierwszej kolejności przez Zakład, zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s., nie zaś - jak zostało to przeprowadzone w rozpatrywanej sprawie - na etapie rozstrzygania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu. Do przedstawionego poglądu Sądu winien zastosować się Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części określonej w pkt 1 wyroku, opierając się natomiast na art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 wyroku.