V SA/Wa 946/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na informację zawartą w piśmie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę Przedmiotem skargi S. C. Sp. z o.o. w W. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: "MJWPU") z dnia (...) kwietnia 2017 r. Nr (...) , w przedmiocie protestu od wyników oceny merytorycznej wniosku numer (...) , tytuł: "Wzmocnienie potencjału eksportowego przedsiębiorców: S. C. Sp. z o.o. i PHU S. J. N.", złożonego w ramach konkursu nr (...) informujące, iż protest nie został uwzględniony. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. S. C. Sp. z o.o. w W. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżąca") złożyła wniosek o dofinansowanie ww. projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020. Pismem z dnia (...) marca 2017 r. Nr (...) Strona została zawiadomiona, iż wniosek nie przeszedł pomyślnie oceny merytorycznej na etapie kryteriów dostępu. Wniosek nie uzyskał pozytywnej oceny w ramach Kryterium dostępu nr 2 – Wykonalność finansowa. Pismem z dnia (...) kwietnia 2017 r. Strona wniosła protest od negatywnej oceny projektu kwestionując dokonaną ocenę i podnosząc, że kryterium dostępu nr 2 zostało spełnione. W uzasadnieniu protestu podniosła, że Instytucja Ogłaszająca Konkurs (IOK) wzywając Wnioskodawcę do złożenia dodatkowych wyjaśnień na etapie oceny merytorycznej nie formułowała wątpliwości ani prośby o uzasadnienie dotyczące kwestionowanej w karcie oceny pozycji kosztowej, tj. kosztu przygotowania dokumentacji technicznej. W piśmie znalazły się jedynie informacje o wątpliwościach dotyczących kosztów niezbędnych badań technicznych dla uzyskania aprobaty technicznej DIBt. Działając na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa", pismem z dnia (...) kwietnia 2017 r. o numerze wskazanym wyżej, MJWPU poinformowało Stronę, że protest nie został uwzględniony. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że kryterium merytoryczne dostępu nr 2: "Wykonalność finansowa" uznaje się za spełnione w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie warunki określone w opisie kryterium, tj.: Wnioskodawca przedstawił wiarygodne analizy wskazujące, że: koszty są kwalifikowalne w ramach działania oraz niezbędne do realizacji projektu i osiągnięcia jego celów; analiza finansowa i ekonomiczna jest poprawna, założenia do analizy, w szczególności - analizy przychodów, są uzasadnione i rzetelne (ocena uwzględnia sytuację finansową Wnioskodawcy); sytuacja finansowa Wnioskodawcy gwarantuje zdolność do realizacji projektu, - harmonogram rzeczowo-finansowy projektu jest czytelny i realny do przeprowadzenia, umożliwia prawidłową i terminową realizację przedsięwzięcia. Organ odwołał się do oceny eksperta, który stwierdził, że: "Pozycje kosztowe składające się na budżet projektu, co do ich rodzaju, można uznać za kwalifikowalne. Natomiast ich wysokość jest znacznie zawyżona. Dotyczy to w szczególności usług doradczych związanych z pozyskaniem aprobaty DIBt. Informacje uzupełniające Wnioskodawcy tylko w nieznacznej części, uzasadniają wartość tych usług. W świetle informacji uzupełniających Wnioskodawcy, Ekspert uznał argumentację Wnioskodawcy w odniesieniu do kosztów badań technicznych wyk. przez Instytut posiadający specjalną autoryzację DIBt, najprawdopodobniej niemiecki, co tłumaczyć może wysokość ceny. Jeśli chodzi natomiast o koszt przygotowania dokumentacji, w wys. 629 tys. zł., zdaniem oceniającego koszt ten jest wielokrotnie zawyżony. Informacja uzupełniająca Wnioskodawcy, bardzo lakoniczna, bez szczegółowej kalkulacji, bez wskazania źródeł wiedzy na temat wyceny poszczególnych elementów dokumentacji np. w oparciu o zapytania ofertowe, daje podstawę do stwierdzenia, że tak wysoki koszt jej opracowania jest nieuzasadniony. Pozostałe punkty zawarte w kryterium, w świetle złożonych informacji uzupełniających, można uznać za spełnione". Organ stwierdził, że przewidziana w Regulaminie konkursu możliwość wezwania do złożenia wyjaśnień nie oznacza, że Wnioskodawca musi zostać wezwany do złożenia wyjaśnień odnośnie wszystkich kwestii podważanych przez KOP, a jedynie tych, które budzą uzasadnione wątpliwości. Jeśli KOP jednoznacznie negatywnie ocenia jakiś aspekt wniosku, to nie ma obowiązku wyzywania Wnioskodawcy do złożenia w tym zakresie wyjaśnień. Organ podkreślił, że weryfikacja kwalifikowalności kosztów zgodnie z "Wytycznymi Programowymi w zakresie kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020" (str. 18), obejmuje w szczególności ich racjonalność, efektywność i celowość. Natomiast we wniosku Strony brak odpowiedniego opisu niektórych pozycji, co uniemożliwia weryfikację tych elementów. Zdaniem organu Wnioskodawca niedostatecznie opisał metodologię określenia wartości kosztów związanych z pozyskaniem aprobaty DIBt, w treści Wniosku wskazano procedurę uzyskania tej aprobaty, jak również określenie jej składowych, ale nie uzasadniono wysokości poszczególnych usług wchodzących w zakres tej pozycji. Koszt przygotowania dokumentacji w wysokości 629 tys. zł nie został wystarczająco uzasadniony, w kontekście wartości rynkowych dla tego typu pracy. Natomiast uzupełnienie informacji dotyczące przeprowadzonego przez Wnioskodawcę rozeznania rynku na etapie procedury odwoławczej, nie może być wzięte pod uwagę przy ocenie wniosku. Rozeznanie rynku, potwierdzające wysokość poszczególnych kosztów powinno zostać zamieszczone w treści wniosku, wraz z określeniem metodologii i czasu realizacji tej analizy. Zawarty we wniosku opis jest w tym zakresie niewystarczający, co uniemożliwia pozytywną weryfikację przedmiotowego kryterium. Pismem z dnia (...) maja 2017 r. Strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie i nieuwzględnienie protestu wyrażone w piśmie z dnia (...) kwietnia 2017 r., wnosząc uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych. Skarżąca wniosła również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie prawa: - art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku, polegający na błędnym przyjęciu, że nie spełniono kryterium merytorycznego wniosku, w sytuacji, gdy podane we wniosku dane, pozwalały na uznanie, iż warunek kryterium oceny merytorycznej wykonalności finansowej został spełniony, - art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez dokonanie rozstrzygnięcia na podstawie niejasnych, nieprzejrzystych reguł wyboru projektów ustanowionych w Konkursie dla naboru (...) , a przez to wadliwą ocenę wypełnienia kryterium meteorycznego - wykonalności finansowej, art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 9.8 i 9.9 regulaminu konkursu (...) , poprzez brak w skierowanym wezwaniu do złożenia wyjaśnień, zobowiązania Skarżącej do wyjaśnienia wątpliwości, co do wysokości niektórych kosztów kwalifikowanych, co należy uznać za nie tylko naruszenie dobrych praktyk w ocenie wniosków o dofinansowanie, ale naruszenie zasady przejrzystości oraz rzetelności w ocenie wniosku, art. 58 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 1, art. 57 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu przez organ rozpoznający protest, polegający na oparciu się na subiektywnych opiniach ekspertów, niepopartych żadnymi danymi, ekspertyzami a przez to dowolną ocenę wypełnienia kryterium merytorycznego - wykonalność finansowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy wdrożeniowej, w związku z ustawą p.p.s.a. W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego. W przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w K.p.a. Po zbadaniu legalności oceny projektu dokonanej przez MJWPU, jak również legalności działań organu podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z dnia (...) kwietnia 2017 r., należy stwierdzić, iż odpowiadają one prawu. Skarga jest niezasadna. Ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania IOK z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z: - rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) Nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L347 z 20 grudnia 2013, str. 320), - ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, a także z postanowieniami systemu realizacji programu operacyjnego, w tym: - Regulaminem konkursu Nr (...) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020, dalej: "Regulamin konkursu", - Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020, dalej: "Instrukcja wypełniania wniosku". Na gruncie prawa krajowego podstawowym aktem prawnym regulującym omawianą materię jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, która określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Przechodząc do omówienia zarzutów skargi należy zauważyć, że projekt, którego ocena jest przedmiotem badania w niniejszej sprawie nie został rekomendowany do dofinansowania, gdyż nie przeszedł pomyślnie oceny merytorycznej na etapie kryteriów dostępu, wniosek nie spełnił kryterium merytorycznego dostępu nr 2 Wykonalność finansowa. Z opisu kryterium merytorycznego "Wykonalność finansowa" wynika, że kryterium to uznaje się za spełnione jeżeli zostały spełnione wszystkie warunki określone w opisie tego kryterium. W szczególności wymagane jest przedstawienie wiarygodnych analiz wskazujące, że koszty są kwalifikowalne w ramach działania oraz niezbędne do realizacji projektu i osiągnięcia jego celów, analiza finansowa i ekonomiczna jest poprawna, założenia do analizy, w szczególności, analizy przychodów, są uzasadnione i rzetelne, a ocena uwzględnia sytuację finansową. Jednocześnie "Wytyczne Programowe w zakresie kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020" wskazują w szczególności na racjonalność, efektywność i celowość wydatków związanych z realizacją projektów. Wnioskodawca nie spełnił ww. wymagań w odniesieniu do wskazanych we wniosku kosztów przygotowania dokumentacji w wys. 629 tys. zł, nie podał szczegółowej kalkulacji kosztów, nie wskazał źródeł wiedzy na temat wyceny poszczególnych elementów dokumentacji, niedostatecznie opisał metodologię określenia wartości kosztów, nie uzasadnił wysokości poszczególnych usług wchodzących w zakres tej pozycji kosztów. Wobec jasno wyznaczonych wymagań dotyczących spełnienia tego kryterium, które były Wnioskodawcy znane na etapie sporządzania wniosku, Sąd podziela stanowisko organu, iż przedstawione we wniosku informacje nie stanowią wystarczającego uzasadnienia dla podanych we wniosku kosztów przygotowania dokumentacji. Jednocześnie Sąd stwierdza, że brak wskazania w treści wniosku określonych wyżej informacji nie może być usunięty w drodze wezwania do uzupełnienia wniosku. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz pkt 9.8 i 9.9 Regulaminu konkursu poprzez brak w skierowanym wezwaniu do złożenia wyjaśnień, zobowiązania Skarżącej do wyjaśnienia wątpliwości, co do wysokości niektórych kosztów kwalifikowanych. Zgodnie z pkt 9.9. Regulaminu konkursu przez uzupełnienie wniosku należy rozumieć złożenie dodatkowych informacji lub wyjaśnień, objaśnienie wątpliwości KOP. Złożone wyjaśnienia stanowią integralną część wniosku o dofinansowanie. Wyjaśnienia powinny prowadzić do ujednoznacznienia treści i weryfikacji okoliczności będących przedmiotem oceny. Ewentualne zmiany treści wniosku o dofinansowanie, będące konsekwencją złożonych wyjaśnień, mogą mieć wyłącznie charakter porządkowy i doprecyzowujący - nie mogą prowadzić do istotnej modyfikacji. Wyjaśnienia nie mogą również odnosić się do kwestii całkowicie pominiętych przez wnioskodawcę we wniosku o dofinansowanie. Powołany przepis nie dotyczy informacji, które wnioskodawca powinien złożyć we wniosku samodzielnie aby w sposób wyczerpujący uzasadnić i udokumentować twierdzenia i fakty w nim zawarte. Ewentualne braki wniosku w tym zakresie powodują, iż wniosek nie spełnia kryteriów konkursu. Należy podkreślić, że w art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ustawodawca postanowił, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Zatem to regulamin i jego załączniki obowiązujące w danym konkursie mają charakter normatywny, do którego winna zastosować się Strona, o czym stanowi wprost wskazany wyżej przepis ustawy wdrożeniowej. Art. 41 ust. 2 ww. ustawy wskazuje również, co winien zawierać regulamin konkursu oraz podaje, że zbiór ten ma charakter otwarty, gdyż ustawodawca używa terminu "w szczególności". Wydany w sprawie Regulamin konkursu zawiera określone załączniki, które stanowią jego integralną część, w tym m.in. instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu. Tym samym uznać należy, że Regulamin konkursu wraz z załącznikami ma charakter normatywny, do którego Strona winna się stosować. Sąd wskazuje, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1500/11). Podkreślić należy także, że Skarżąca przystępując do konkursu winna znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Wobec powyższego, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ocena przedmiotowego projektu dokonana przez MJWPU została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a podnoszone w skardze zarzuty nie znalazły uzasadnienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę.