V SA/Wa 951/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wymierzenia kapitanowi statku rybackiego kary pieniężnej; oddala skargę. Przedmiotem skargi z (...) lutego 2013 r. wniesionej do WSA w Warszawie przez A. K. (zwanego dalej Skarżącym, Wnioskodawcą) jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) stycznia 2013r. nr (...), utrzymujące w mocy własne postanowienie z (...) grudnia 2012r., znak (...), którym odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. z dnia (...) lipca 2009r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia (...) lipca 2009 r., znak: (...) Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w G. wymierzył A. owi K. owi karę pieniężną na podstawie, wskazując jako podstawę prawną art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 z późn. zm.) oraz § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671 z późn. zm.) za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Wskutek wniesionego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) października 2009 r., znak(...) utrzymał w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. z dnia (...) lipca 2009 r. W wyniku wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia (...) maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa (...)/10 oddalił skargę, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt. II GSK 1111/10, oddalił skargę kasacyjną. W dniu (...) sierpnia 2012 r. A. K. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2009 r., jako podstawę wskazując art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. We wniosku Wnioskodawca wskazał, że decyzja Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. w przedmiocie wymierzenia kary oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w okresie od dnia 22 listopada 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. przyznał pięćdziesiąt siedem specjalnych zezwoleń połowowych na połowy dorszy po wydaniu rozporządzenia Komisji (WE) 804/2007, co świadczy o tym, że ogólna kwota połowowa dorszy w 2007 r. nie została wyczerpana. Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2012 r., znak: (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wznowienia postępowania, wskazując w uzasadnieniu, że A. K. nie podał ustawowej podstawy wznowienia, pomimo przywołania przepisu art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. We wniosku nie podał, jakie przestępstwo w rozumieniu Kodeksu karnego mogłoby zostać popełnione, wskazując jedynie, że decyzja o wymierzeniu kary została wydana z naruszeniem prawa, bowiem ogólna kwota połowowa nie została wyczerpana. Do wniosku o wznowienie nie dołączył również prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu, który by potwierdzał fakt popełnienia przestępstwa. Od powyższego postanowienia Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym stwierdził, że jakkolwiek w tej sprawie nie zapadł jeszcze wyrok, który mógłby stanowić podstawę do wznowienia postępowania, Wnioskodawca jest przekonany, że "w tejże sprawie i jej podobnych sędziowie w porozumieniu z administracją rybacką wydają wyroki sprzeczne z oczywistymi faktami". Jego zdaniem, z analizy przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE L 180 z dnia 10.07.2007 ) wynika, że polscy rybacy w 2007 r. wyczerpali jedynie część kwoty połowowej, a nie całość. Według Wnioskodawcy także w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. z dnia 27 grudnia 2006 r. (Dz. U. Nr 251, poz. 1854) usankcjonowano jedną ogólną kwotę połową dorszy, która obejmowała łącznie zarówno podobszary 22-24 jak i podobszary 25-32. W związku z tym, zdaniem Wnioskodawcy, ogólna kwota połowowa nie została wyczerpana i tym samym nie istnieją podstawy prawne do nakładania kar na podstawie przepisów § 2 pkt 22, § 3 pkt 20 i § 4 pkt 21 rozporządzenia w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie wobec armatorów i kapitanów polskich statków rybackich prowadzących połowy dorszy po wydaniu rozporządzenia Komisji (WE) 804/2007. Fakt niewyczerpania kwoty połowowej potwierdzają także wydane przez organ, po wyczerpaniu kwoty połowowej, specjalne zezwolenia połowowe. Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) grudnia 2012 r., wskazując, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. K. nadal nie wskazał ustawowej podstawy wznowienia, kwestionując jedynie zgodność z prawem wydanych decyzji. Wnioskodawca nadal nie przedłożył prawomocnego wyroku sądu lub innego organu stwierdzającego popełnienie przestępstwa, ani nie wyjaśnił jakie przestępstwo, w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego mogłoby być popełnione. Organ wskazał, że przekonanie Wnioskodawcy o błędnej interpretacji przepisów przez organy i sądy nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Pismem z dnia (...) lutego 2013 r. A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) stycznia 2013 r., zarzucając bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskutek przyjęcia błędnego poglądu, że decyzja Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. z dnia (...) lipca 2009 r. oraz decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2009 r. wydane zostały bez naruszenia przepisów prawa. Skarżący podnosi, iż naruszenie przepisów prawa polegało na wydaniu decyzji o nałożeniu kar pieniężnych za prowadzenie połowów organizmów morskich po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej w sytuacji, gdy do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej nie doszło. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W toku prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego z treści skargi i jej uzasadnienia Sąd wywiódł, że przedmiotem skargi jest postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w sprawie wymierzenia kapitanowi statku rybackiego kary pieniężnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, które miało wpływ na wynik sprawy, nie naruszyły również przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Jedną z zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych, zawarta w art. 16 § 1 k.p.a. Decyzje te są trwałe i mogą być zmieniane lub uchylane tylko, gdy wynika to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Instytucjami umożliwiającymi weryfikację decyzji ostatecznych są: wznowienie postępowania, uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa pozwala na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy postępowanie w którym zapadła, dotknięte zostało wadą wyczerpująco wyliczoną w przepisach. Zarzut wadliwości decyzji ostatecznej może zostać oparty tylko na enumeratywnie wymienionych przesłankach określonych w art. 145 § 1, 145a i 145 b k.p.a. W myśl art.145 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. W literaturze i orzecznictwie przyjęto, że dla wznowienia postępowania nie ma znaczenia, czy przestępstwo miało wpływ na treść decyzji, wystarczy zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy jej wydaniem a samym przestępstwem. Ponadto wznowienie postępowania na tej podstawie jest dopuszczalne, gdy fakt popełnienia przestępstwa zostanie stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu karnego lub innego organu. Od tej zasady istnieje wyjątek polegający na możności wznowienia postępowania, jeżeli popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu publicznego (art.145 § 2 k.p.a.) Wznowienie postępowania jest także dopuszczalne w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte wskutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (art. 145 § 3 k.p.a.) – patrz wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 1170/10 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Jak wynika z treści art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b, art. 147 i art. 148 k.p.a., koniecznymi przesłankami wznowienia postępowania na żądanie strony jest wykazanie przez wnoszącego żądanie (pomijając w niektórych sytuacjach żądanie oparte na treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi), że żądanie opiera się na jednej z przesłanek ustawowych oraz wniesienie podania o wznowienie postępowania w ustawowym terminie. Dla stwierdzenia, że żądanie wznowienia postępowania jest oparte na jednej z ustawowych podstaw nie jest przy tym wystarczające wskazanie (powołanie się) jednej lub kilku takich podstaw przez wymienienie formułujących te podstawy przepisów k.p.a., ale faktyczne przywołanie okoliczności, które taką podstawę lub podstawy mogą stanowić. Temu wymaganiu zdaniem Sądu Skarżący nie uczynił zadość. Bezspornym bowiem w sprawie jest, że Skarżący nie przedstawił w swoim wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra z dnia (...) października 2009 r. żadnego orzeczenia sądu lub innego organu, które stwierdzałoby popełnienie przestępstwa, na które wskazuje Skarżący, mimo, że we wniosku wszczynającym postępowanie jako podstawę swojego roszczenia wskazuje na przepis art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. W żadnym bowiem razie nie może być uznany za przestępstwo fakt dokonania przy wydawaniu kwestionowanej decyzji interpretacji obowiązujących przepisów w sposób niekorzystny dla Skarżącego, na którą to okoliczność jako przestępstwo Skarżący się powołuje. Należy też podkreślić, że nawet gdyby przyjąć, że rzeczywiście decyzja Ministra została wydana z naruszeniem przepisów prawa polegającym na wydaniu decyzji o nałożeniu kar pieniężnych za prowadzenie połowów organizmów morskich po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej w sytuacji, gdy do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej nie doszło, to ta okoliczność nie stanowiłaby żadnej podstawy do uwzględnienia żądania Skarżącego w trybie wskazanym przez niego we wniosku o wznowienie postępowania z powodu wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Trzeba również podkreślić w tym miejscu, że rzeczona decyzja Ministra z (...) października 2009 r. była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, i zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie uznały, że narusza ona prawo. W konsekwencji należało stwierdzić, że Skarżący faktycznie nie powołał i nie przytoczył podstaw wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawy te zostały wskazane przez niego tylko formalnie. Już ta okoliczność dawała organom orzekającym podstawę do odmowy wznowienia postępowania zgodnie z treścią art. 149 § 3 k.p.a. Tym samym po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdza, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.