V SA/Wa 952/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z dnia [...] listopada 2018 r. znak sprawy: [...], w zakresie punktu 2; 2. w pozostałej części skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z (...) grudnia 2018 r., nr (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z (...) listopada 2018 r., znak (...) odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia J. K. reprezentowanemu przez przedstawicielkę ustawową K. K. należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników oraz składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami od tych składek za ubezpieczonych pracowników w części finansowanej przez płatnika. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z (...) października 2018 r. J. K. reprezentowany przez przedstawicielkę ustawową (dalej- strona, skarżący) wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej- ZUS, organ) o umorzenie zadłużenia z tytułu składek. ZUS ustalił, że na koncie wnioskodawcy figurują m.in. zaległe składki za osoby ubezpieczone w części finansowanej przez te osoby oraz za osoby ubezpieczone w części finansowanej przez płatnika składek, wynikające z decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności za zaległe składki z płatnika składek W. N. na stronę. ZUS stwierdził w związku z tym, że zgodnie z treścią art. 30 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 963 – dalej: usus), do składek tych nie stosuje się art. 28 usus w związku z czym nie podlegają one umorzeniu. Decyzją z (...) listopada 2018r. ZUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek (art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 30, 83b ust.1 usus) jak również w części w jakiej finansował składki za ubezpieczonych płatnik składek (art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 28 ust.3a usus). Od decyzji tej strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zaskarżoną decyzją z (...) grudnia 2016 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję własną z (...) listopada 2018 r. ZUS wskazał, że zgodnie z art. 30 usus do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się instytucji umorzenia należności, co wyklucza możliwość podejmowania przez ZUS rozstrzygnięć w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia tych składek. Podkreślił, że art. 28 ust. 3a usus stanowi, że w uzasadnionych przypadkach możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami tych składek, gdy nie są one całkowicie nieściągalne np. jeśli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności. Oznacza to, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek, czyli należności naliczanych za osobę prowadzącą działalność ("sam za siebie"). W odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika (czyli za pracowników), przepis ten nie ma zastosowania. ZUS wskazał ponadto, że przepis art. 61a § 1 kpa stanowi, że gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyń postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast art. 83b pkt. 1 usus stanowi, że jeżeli przepisy kpa przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. W tym stanie rzeczy ZUS stosownie do art. 61a § 1 kpa wydał [...] listopada 2018 r. decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika za pracowników. Od powyższej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zarzuciła naruszenie: art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu sprawy i wydanie decyzji w oparciu o błędne ustalenia, że małoletni J. K. nie może wnosić o umorzenie należności ZUS, podczas gdy decyzje te niewątpliwie dotyczą małoletniego J. K. i to on występuje w niniejszej sprawie jako strona, art. 105 § 1 kpa przez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie wszczęcia postępowania w określonym tą decyzją zakresie, zamiast umorzenia postępowania w części obejmującej należności ZUS nie podlegające umorzeniu, a przy tym naruszenie art. 61a kpa przez orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania decyzją zamiast postanowieniem, art. 9 i art. 10 § 1 kpa przez niewyjaśnienie, w jakiej wysokości ciążą na skarżącym zobowiązania wobec ZUS, co nie pozwala zorientować się stronie, w jakim zakresie toczy się postępowanie w przedmiocie umorzenia należności ZUS przysługujących od skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty przemawiające za jego stanowiskiem. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdził w związku z tym dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, że decyzja ta w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję wydaną w I instancji odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie wniosku o umorzenie należności wynikających z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez płatnika składek za ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek, wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co w myśl art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, doprowadziło do częściowego uchylenia decyzji – jej pkt 2. Należy wyjaśnić, że w przedmiotowej sprawie podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm. -usus) oraz ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (kpa). Zgodnie z art. 24 ust. 2 usus składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. W myśl art. 28 ust. 1 usus należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (art. 28 ust. 2 usus.). Przy czym przesłanki całkowitej nieściągalności określone zostały w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 usus. Zgodnie z art. 28 ust. 3a usus należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141 poz. 1365). Nadto zgodnie z art. 30 usus do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Zawarte w art. 30 usus wyłączenie powoduje brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek (pracowników). Składki te są bowiem finansowane przez samych pracowników, z których wynagrodzenia są one potrącane, zaś pracodawca jako płatnik jest zobowiązany jedynie do pobrania z przysługującego ubezpieczonym wynagrodzenia należnej części składki, a następnie jej odprowadzenia do ZUS. Pracodawca jest więc wyłącznie pośrednikiem pomiędzy ubezpieczonym a ZUS, który nie ma prawa dysponowania tymi składkami. Okoliczność ta powoduje, że w odniesieniu do tych składek, pracodawca nie ma możliwości powoływania się na własną sytuacją majątkową, przemawiającą za ich umorzeniem. W przypadku zatem stwierdzenia w toku prowadzonego postępowania, że wniosek strony o umorzenie zaległych składek dotyczy także składek w części finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, ZUS jest zobowiązany do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61a § 1 kpa -co miało miejsce w sprawie. Przypomnieć bowiem trzeba, że w myśl treści art. 123 usus w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przy czym w myśl art. 83b ust. 1 usus jeżeli przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że ZUS prawidłowo uznał, że objęte złożonym przez skarżącego wnioskiem o umorzenie składki w części, w jakiej były one finansowane przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie podlegają umorzeniu, w związku z czym organ, działając w oparciu o przepisy art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 83b ust. 1usus., trafnie odmówił wszczęcia postępowania w wyżej wymienionym zakresie. Tym samym brak jest podstaw do uznania za uzasadnione zarzutów strony w zakresie przedmiotowych składek określone w pkt 1 i 2 petitum skargi. Należy przypomnieć bowiem, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (w niniejszej sprawie o czym była mowa powyżej organ wydaje decyzję). Do takiej "innej przyczyny" niemożności wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek w części finansowanej przez zatrudnionych pracowników należy wyłączenie, o którym mowa w art. 30 usus. W przedmiotowej sprawie organ odmawiając wszczęcia postępowania w zakresie składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek miał na względzie istnienie "innej przyczyny", czyli brak podstaw do prowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, a nie jak błędnie sądzi strona do uznania, że skarżący nie jest stroną. Sąd za nieprawidłowe uznał natomiast rozstrzygnięcie organu dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w stosunku do należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników (w części finansowanej przez płatnika składek) na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek za zwłokę należnych od tych nieopłaconych składek, na podstawie art. 61a § 1 kpa w związku z art. 28 ust. 3a usus. Organ powołał przepis art. 28 ust. 3a usus, który ma zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia. Należy zauważyć natomiast, że jeśli chodzi o składki płacone za ubezpieczonych przez płatnika składek to podlegają one umorzeniu na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 usus tak jak i pozostałe należności z tytułu składek w postaci np. odsetek od tych składek. Sąd stwierdza także, że organ odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 28 ust. 3a usus w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek i odsetek od tych składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek, naruszył także przepis art. 61a § 1 kpa ponieważ odmówił wszczęcia postępowania, które posiadało przedmiot tego postępowania (chodzi o należności uboczne). Wskazać bowiem trzeba, że w odniesieniu do należności ubocznych (w tym odsetek) od składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek, zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawa zwraca się uwagę na konieczność ścisłej interpretacji treści art. 30 usus. Zawarte w powołanym przepisie pojęcie "składki" nie może być utożsamiane z pojęciem "należności z tytułu składek", które jest pojęciem szerszym i w myśl art. 24 ust. 2 usus poza samymi składkami obejmuje także odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz opłatę dodatkową (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., II GSK 679/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 maja 2010 r., III SA/Gl 105/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 marca 2016 r., III SA/Łd 142/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 lutego 2017 r., III SA/Łd 1090/16- www.cbois.nsa.gov.pl.). Powyższe oznacza, że bez wątpienia pozostałe należności z tytułu składek mogą stanowić przedmiot postępowania administracyjnego dotyczącego ich umorzenia, odroczenia ich płatności, czy też rozłożenia na raty. Zasadność powyższego potwierdza także treść art. 24 ust. 9 usus, zgodnie z którym odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne oraz dodatkowa opłata finansowane są w całości z własnych środków przez płatnika składek. W tym stanie rzeczy ZUS nie był uprawniony do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w stosunku do tych nieopłaconych należności. Jeśli chodzi o zarzut skargi określony w jej pkt 3, to Sąd uznaje, że nie doszło do naruszenia treści art. 9 i 10 kpa ponieważ z decyzji I instancji wynika jakie kwoty składek obciążają stronę, nadto strona powinna znać skalę swoich obciążeń z racji tego, że wynikają one z decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności za długi płatnika w osobie W. N.. Niezależnie od tego strona jeśli ma wątpliwości co do wysokości zobowiązania, może zwrócić się do ZUS o wyjaśnienie tej kwestii, nadto choćby uznając, że uległo ono np. przedawnieniu zawsze może podnosić taką okoliczność. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej dotyczy ona pkt 2 decyzji wydanej w I instancji uznając, że istnieją podstawy prawne dotyczące możliwości orzekania o umorzeniu należności z tytułu składek, w tym należności ubocznych powstałych z tytułu nieuiszczenia składek w części finansowanych przez płatnika za ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek na zasadach o jakich była mowa wyżej. W pozostałym zakresie na podstawie art. 151 ppsa Sąd skargę oddalił.